Книги, главы из книг для написания диплома, курсовой работы, реферата по предмету Экономика: Развитие российского финансового рынка и новые инструменты привлечения инвестиций. Энтов Р., Радыгин А., Мау В. И др. - 2.4. Налоговые недоимки и проблемы реструктуризации задолженности бюджету -"Электив"

2.4. Налоговые недоимки и проблемы реструктуризации задолженности бюджету

Наряду с расширением масштабов уклонения от налогов противозаконными методами и путем использования многочисленных налоговых льгот как общего, так и индивидуального характера, неплатежи предприятий в государственный бюджет стали в настоящее время одним из наиболее важных факторов развития фискального кризиса в России. Рост налоговых недоимок, ставящий под вопрос платежеспособность предприятия, парализует и его инвестиционную активность.

Важнейшими причинами поведения предприятий, приводящего к возникновению и наращиванию объемов недоимки, являются, в первую очередь, недостаточно жесткие меры, применяемые к недоимщикам, позволяющие им осуществлять хозяйственную деятельность, не платя налогов. В России пока отсутствует отлаженный механизм банкротств и обращения требований на имущество недоимщиков. Во многих случаях ужесточение соответствующих санкций, в частности, осуществление процедуры банкротства, объективно затрудненно в силу различного рода социальных последствий. Однако непринятие жестких мер к неплательщикам, массовое неисполнение налогового законодательства формирует сигнал, адресованный экономическим агентам, означающий, что государство закрывает глаза на недоимки по налогам, позволяет не платить налоги и будет позволять это и в будущем.

Сложившаяся ситуация может быть решена только путем перехода к беспрекословному выполнению налогового законодательства, что требует крайне жесткого отношения к неплательщикам налогов. В то же время серьезным препятствием при осуществлении такого рода политики является сегодняшнее положение с начисленными недоимками, пенями и штрафами.

Несправедливый характер накопленной недоимки определяется двумя обстоятельствами. Во-первых, крайне высоким уровнем пени за просрочку перечисления начисленных налогов в бюджет (около 10% в месяц), многократно превышающий уровень инфляции и процентных ставок. Во-вторых, установленным порядком очередности перечисления в бюджет основной суммы недоимки и штрафных санкций. Поскольку в первую очередь уплачиваются штрафные санкции, при недостатке средств у предприятий на непогашенную часть основной суммы недоимки продолжают начисляться пенни, в результате чего предприятие может оказаться в ситуации, когда недоимка растет, несмотря на все усилия по ее погашению.

В итоге в настоящее время из 2,7 млн. предприятий, стоящих на налоговом учете, 30% имеют недоимку. Огромные масштабы налоговых неплатежей требуют применения жестких мер к столь большому числу экономических агентов, что они становятся как технически неосуществимыми, так и невозможными с социальной точки зрения.

Выходом из такой ситуации может служить налоговая амнистия, после которой государство резко ужесточает налоговую дисциплину. Однако налоговая амнистия вызовет негативные стимулы для накопления новой недоимки, неизбежно приводя к формированию ожиданий новой амнистии. Поэтому решить проблему недоимок можно, по-видимому, лишь путем реструктуризации накопившейся задолженности при одновременном резком ужесточении налоговой дисциплины, касающейся текущих платежей. При этом следует четко понимать, что реструктуризация недоимки приводит к безусловным потерям доходов государства по сравнению с гипотетической ситуацией, при которой все недоимщики немедленно погасили бы свою задолженность. Одновременно реструктуризация должна быть направлена на возможно более полное и возможно более быстрое погашение недоимок.

Как известно, в последние годы предпринимались неоднократные попытки так или иначе осуществить реструктуризацию недоимок. Однако ни одна них не привела к необходимым результатам. Это было вызвано как отсутствием необходимой политической воли, так и недостаточной проработанностью порядка реструктуризации.

Очевидно, что среди возможных вариантов решения проблемы могут быть как отдельные финансовые инструменты, так и комбинированные варианты реструктуризации, которые включали бы не только обеспечение договора о реструктуризации акциями и облигациями (по постановлению № 254), но и различные более сложные схемы сочетания векселей, акций, облигаций и конвертируемых облигаций. Такие комбинации, в первую очередь, призваны обеспечить более эффективное распределение гарантий и обеспечения сделок между различными сторонами, вовлеченными в данные рыночные отношения. Среди возможных механизмов реструктуризации, на наш взгляд, необходимо также уделить внимание тем, которые помимо собственно финансовых инструментов, используют различные схемы переуступки требований по долгам (цессия).

Применительно к конкретным целям развития рынка частных облигаций решение проблемы реструктурирования задолженности имеет особое значение по крайней мере по двум причинам. Во-первых, уже до эмиссии (или в процессе эмиссии с использованием комбинированных схем) предприятие-эмитент должно иметь баланс, очищенный от долгов бюджету. В противном случае - без “очистки” от долгов – эмиссия может потерять смысл для самого предприятия как реципиента финансовых ресурсов, ибо доход от эмиссии должен поступить в бюджет государства в покрытие задолженности. Во-вторых, сама по себе реструктуризация задолженности (в специфических условиях России и с учетом объема задолженности) может стать серьезным стимулом к появлению на рынке новых ценных бумаг. Это, в свою очередь, благоприятно отразится на развитии рынка частных облигаций.

При этом, на наш взгляд, существует целый ряд необходимых условий (принципов), которые должны быть учтены при разработке относительно эффективного механизма реструктуризации задолженности предприятий федеральному бюджету:

1. Важным моментом является проведение инвентаризации налоговыми органами накопленных предприятиями объемов недоимок и введение порядка бухгалтерского учета недоимок. Лишь после этого договоры о реструктуризации долгов бюджету смогут заключаться в достаточно большом количестве и оперативно контролироваться.

2. Следует ввести несколько категорий предприятий, различающихся величиной недоимки. На правительственном уровне следует принимать решения о реструктуризации долгов крупнейших недоимщиков, требующие индивидуального подхода, но в целом укладывающиеся в общий порядок. Для более мелких предприятий целесообразно унифицировать порядок реструктуризации.

3. В целом механизм реструктуризации задолженности должен носить универсальный стандартизированный характер для пресечения попыток получить какие-либо преференции или исключения из общей схемы. Вместе с тем, это должен быть - по крайней мере формально - понятный, быстро и легко реализуемый механизм (при наличии доброй воли со стороны неплательщика)

4. Необходимо сделать договоры о реструктуризации торгуемыми (в экономическом смысле), тем самым включив рыночные механизмы оценки долгов предприятий бюджету. Это важно и с точки зрения создания действенного механизма давления на директоров предприятий. Только реальная угроза утраты контроля над предприятием (его финансовыми потоками) со стороны “враждебного” кредитора может подтолкнуть директоров к конструктивному сотрудничеству с государственной властью по погашению долга.

5 Не должно быть иллюзий по поводу наиболее вероятных покупателей недоимки. В первую очередь это будут сами предприятия-должники, которые смогут - при определенном “мягком нажиме” - мобилизовать необходимые средства из своих “центров прибыли”. Очевидно, что не следует устанавливать какие-либо ограничения на участие самих предприятий (аффилированных структур) в соответствующих торгах.

6. Также не может быть никаких иллюзий по поводу количества предприятий, которые потенциально могут быть вовлечены в данный процесс. В лучшем случае речь идет о тысячах предприятий, которые в состоянии мобилизовать требуемые ресурсы. Тем не менее предлагаемый ниже механизм в любом случае будет гораздо более массовым, чем, например, механизм постановления № 254. Последнее, как известно, носило исключительно “штучный” характер.

7. Механизм реструктуризации должен вести не только к погашению задолженности перед государственным бюджетом (как самоцели), но и к эффективной “расчистке” баланса предприятия в интересах его собственного средне- и долгосрочного развития. Многие альтернативные источники привлечения инвестиций в настоящее время остаются для большинства предприятий недоступными в том числе и по причине значительной задолженности перед бюджетом (например, эмиссия корпоративных облигаций, средства от которой при наличии долга должны быть перечислены в бюджет, а не на инвестиционные цели и др.).

8. Применительно к штрафам и пени должен применяться более либеральный - вплоть до полного списания - режим реструктуризации, чем по отношению к основному долгу. Фактически государство, требуя выполнения обязательств по основному долгу полностью, должно, во-первых, нести определенную ответственность за установленные ранее явно завышенные нормы штрафов и пени, во-вторых, через более либеральный режим в отношении штрафов и пени создавать сильные стимулы для полного погашения основного долга.

9. В механизме реструктуризации должны отсутствовать стимулы к накоплению недоимки в дальнейшем.

10 Механизм реструктуризации должен содержать в себе стимулы к соблюдению текущего налогового законодательства.

Как уже отмечалось выше, для решения проблемы недоимок необходимо беспрекословное выполнение налогового законодательства, что требует крайне жесткого отношения к неплательщикам налогов. По очевидным причинам (возникновение негативных стимулов) налоговая амнистия невозможна, однако до ужесточения политики в отношении недоимок должен быть создан льготный режим расчета с бюджетом по прежним долгам. Принятие Налогового кодекса РФ создает наиболее благоприятную ситуацию для реализации данного компромисса между беспрекословным погашением старого долга и налоговой амнистией.

Все предприятия (организации), имеющие недоимки (на дату официального объявления о реализации данного решения), вправе заключить договора о реструктуризации соответствующей недоимки, накопленной к указанной дате. При этом любые нарушения норм налогового законодательства, закрепленные в введенном в действие Налоговом кодексе, которые имеют место после указанной даты, автоматически ведут, во-первых, к расторжению договора о реструктуризации, во-вторых, к применению значительно более жестких мер согласно новому налоговому законодательству. Причем более жесткие меры (применение института банкротства) должны применяться не только к нарушителям платежной дисциплины по текущим платежам, но и к нарушителям обязательств по реструктурированному прежнему долгу. Такой подход (конечно при действительно жестком подходе после принятия Налогового кодекса) лишит предприятия негативных стимулов к дальнейшему накоплению недоимки. Безусловно, предотвращение негативных стимулов - особенно при допуске к покупке долга самого недоимщика - должно быть важным элементом в конкретной процедуре реструктуризации долга.

Конкретный механизм реструктуризации должен быть закреплен в Федеральном законе РФ “О введении в действие Налогового кодекса Российской Федерации”. В частности, после утверждения плана реструктуризации между налоговым органом по месту регистрации налогоплательщика, с одной стороны, и налогоплательщиком, - с другой, в соответствии с планом реструктуризации задолженности может быть заключен договор о реструктуризации. В этом договоре должны быть определены базовые условия реструктуризации:

- уплата основного долга равными долями в течение 5-7 лет с начислением на отсроченные суммы долга процентов в размере учетной ставки Центрального банка Российской Федерации (0,75 учетной ставки) ;

- периодичность уплаты процентов по основному долгу (вариант 1 - ежемесячно, вариант 2 - в конце каждого года);

- обязательные условия, при исполнении которых переуступка требования не допускается, а именно: полное и своевременное осуществление налогоплательщиком текущих платежей в федеральный бюджет; полное и своевременное внесение платежей по основному долгу; ежемесячное предоставление налогоплательщиком в налоговый орган информации по согласованной форме и перечню, являющемуся неотъемлемой частью договора о реструктуризации;

- льготные условия погашения суммы задолженности по штрафам и пени, начисленным на сумму основного долга (льготность состоит в том, что соответствующая задолженность замораживается, вплоть до полного списания этой части долга);

- при выполнении всех обязательных условий договор о реструктуризации не может быть “торгуемым” (право цессии не действует в данном случае). С одной стороны, это принципиальная льгота для неплательщика. С другой стороны, пока не произошла переуступка требований по долгу, за государством остается право кредитора 3-й очереди, как и в случае собственно налоговых требований;

- право требований по долгу может быть переуступлено, если имелись определенные нарушения со стороны должника. В этом случае право требований по долгу переходит (через аукцион) третьим лицам. При этом возможна переуступка требований нескольким кредиторам по долям долга.

Договор о реструктуризации может предусматривать следующие способы обеспечения исполнения налогоплательщиком своих обязательств по договору:

а) Передачу в залог на срок действия договора о реструктуризации пакета акций акционерного общества, осуществляющего реструктуризацию основного долга. При этом необходимо ввести гибкий механизм определения пакета акций, передаваемого в обеспечение договора о реструктуризации (не только контрольный, но и меньше, в зависимости от размеров предприятия, капитализации компании, размеров дебиторской и кредиторской задолженности и др. факторов);

б) Передачу в залог на срок действия договора о реструктуризации облигаций (конвертируемых облигаций) акционерного общества, осуществляющего реструктуризацию основного долга;

в) Залог имущества (финансовых активов, товаров в обороте, выручки, недвижимого и иного имущества, в том числе имущественных прав) налогоплательщика на сумму, указанную в договоре о реструктуризации.

г) Банковская гарантия на сумму, указанную в договоре о реструктуризации.

Установление того или иного вида залога не должно носить обязательный характер. При этом необходимо определять сумму и виды активов, предназначаемых для обеспечения договора, в зависимости от суммы долга. Очевидно, что чем выше относительный размер долга, тем более весомым должно быть его обеспечение. При этом установление подобной зависимости должно быть важным стимулом для предприятий минимизировать кредиторскую задолженность бюджету до реструктуризации своего долга.

В случае, если налогоплательщик не исполнил или ненадлежащим образом исполнил хотя бы одну из своих обязанностей по договору о реструктуризации, два раза подряд, либо два и более раза в течение года, соответствующий руководитель налогового органа, заключившего договор, выносит постановление о:

- переуступке требований по долгу на открытом рынке;

- обращении взыскания на заложенное имущество налогоплательщика;

- представлении гаранту требования об уплате денежной суммы по банковской гарантии.

По представлению государственного органа, являющегося стороной договора о реструктуризации, право заключения договора цессии может быть реализовано на аукционе. Во избежание занижения продажной цены, аукционы могут быть организованы двумя способами:

- Устанавливается нижняя граница цены долга. Для первого тура аукциона она составляет 85% от его номинальной величины, для второго тура аукциона - 85% от нижней границы его стоимости для первого тура, а для третьего тура - 85% нижней границы его стоимости для второго тура. В случае, если никто из участников данного тура аукциона не предложил цену выше нижней границы стоимости для данного тура, аукцион объявляется несостоявшимся.

- Нижняя граница цены долга не устанавливается. При этом в случае заключения договора цессии (переуступки долга) задолженность налогоплательщика перед федеральным бюджетом сохраняется в полном объеме за исключением суммы задолженности, списанной в результате оплаты налогоплательщиком долей в период действия договора о реструктуризации, и зачислении в бюджет средств, полученных от переуступки долга.

Очевидно, что рассмотренный выше возможный механизм реструктуризации недоимки значительно осложнит процесс эмиссии корпоративных облигаций для многих предприятий. Вместе с тем, как это отмечалось выше, реструктуризация долгов бюджету и внебюджетным фондам неизбежна как предварительная мера для обеспечения последующего эффективного размещения облигационного займа уже для привлечения собственно инвестиционных ресурсов на предприятие.

Постановление Правительства РФ №395 от 14 апреля 1998 года о порядке проведения в 1998 году реструктуризации задолженности юридических лиц перед федеральным бюджетом может рассматриваться как логическое продолжение постановления Правительства РФ №254. Однако в данных документах существует ряд различий. В Постановлении Правительства РФ №395 изменена процедура согласования реструктуризации задолженности. В частности, согласно Постановлению №395, предприятию необходимо получить заключение Федеральной службы России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению, заключить мировое соглашение с конкурсными кредиторами, не дающим последним каких-либо преимуществ по условиям реструктуризации. Рассмотрение вопроса о проведении реструктуризации от Правительства РФ передается ГНС. Согласно правилам, утвержденным данным постановлением, отсрочка по выплате основной суммы долга в бюджет может составить 4 года (в Постановлении №254 – 5 лет), суммы начисленных пенни и штрафов - до 10 лет. Предприятие должно будет осуществлять соответствующие платежи по реструктурированной задолженности “не менее и не реже выплат равными долями” одного раза в квартал. Кроме того, согласно Постановлению №395 для проведения реструктуризации задолженности в бюджет предприятию предписывается найти соответствующее обеспечение в форме заложенного имущества или банковских гарантий, размер которого должен быть достаточным для покрытия всей имеющейся задолженности по обязательным платежам.