Cтатьи, выдержки из статей для написания диплома, курсовой работы, реферата по предмету Юриспруденция: Комментарий к пенсионному законодательству Российской Федерации Комментарий к Федеральному закону от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации

Глава I. Общие положения

Статья 1. Предмет правового регулирования

Необходимо заметить, что содержание комментируемой статьи сходно с содержанием ст. 1 Закона об основах обязательного социального страхования. Это связано с тем, что обязательное пенсионное страхование является составной частью (одним из видов) обязательного социального страхования, поэтому на обязательное пенсионное страхование в полной мере распространяются положения указанного Закона, который установил правовые основы развития системы обязательного социального (в том числе и пенсионного) страхования в Российской Федерации, закрепил основные принципы формирования данной системы, определил круг субъектов обязательного социального страхования. Поэтому в развитие положений Закона об основах обязательного социального страхования в Законе об обязательном пенсионном страховании также закреплены нормы, направленные на регулирование правоотношений в сфере обязательного пенсионного страхования, определен правовой статус субъектов данного вида обязательного страхования, их права и обязанности.

Статья 2. Законодательство Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании

1. Комментируемой статьей определен состав актов законодательства, регулирующих вопросы, связанные с осуществлением обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации.

В частности, предусматривается, что законодательство РФ об обязательном пенсионном страховании формируется на основе Конституции, т.е. дополнительно подтверждается статус прав граждан на обязательное пенсионное страхование как прав, гарантированных ст. 7 и 39 Конституции.

Кроме того, в качестве актов законодательства РФ об обязательном пенсионном страховании указываются:

1) законодательство РФ о налогах и сборах (в первую очередь это НК);

2) Закон об основах обязательного социального страхования" (см. коммент. к ст. 1 Закона об обязательном страховании);

3) Закон о трудовых пенсиях, который по своей сути во многом заменил утратившие силу с 1 января 2002 г. Закон о государственных пенсиях и Федеральный закон от 21.07.97 N 113-ФЗ "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" (в ред. от 30.12.01)*(13). В настоящее время Закон о трудовых пенсиях в основном регулирует вопросы, связанные с назначением и выплатой обязательного страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию (дополнительно см. коммент. к ст. 9 Закона об обязательном пенсионном страховании);

4) Федеральный закон "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации". Проект названного Закона был внесен в Государственную Думу Президентом РФ в апреле 2001 г. (т.е. до того, как в Государственную Думу были внесены основополагающие законопроекты по пенсионной реформе) и в октябре 2001 г. был принят в первом чтении. После этого работа над данным документом была приостановлена в связи с тем, что параллельно в Государственной Думе рассматривался еще ряд документов, связанных с проведением пенсионной реформы, без предварительного принятия которых рассмотрение данного законопроекта представлялось преждевременным. Кроме того, значительная часть положений законопроекта нашла свое отражение в Законе об основах обязательного социального страхования, куда между рассмотрением в первом и во втором чтениях было внесено большое количество изменений. Таким образом, данный проект Закона принят не был;

5) Закон об индивидуальном учете. Этот Закон является, пожалуй, первым законом, принятие которого способствовало внедрению пенсионного страхования в Российской Федерации, поскольку именно благодаря тому, что с 1996 г. в Российской Федерации началось внедрение системы персонифицированного учета пенсионных прав застрахованных лиц, стало возможным создание более или менее нормально функционирующей информационной базы, которую при некоторой модернизации можно использовать для проведения пенсионной реформы;

6) иные федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты РФ. Безусловно, развитие законодательства РФ, регулирующего вопросы, связанные с осуществлением обязательного пенсионного страхования, не заканчивается принятием этих законов по пенсионной реформе.

В качестве еще одного законодательного акта, направленного на реформирование пенсионной системы следует отметить Закон об инвестировании средств, который регулирует вопросы инвестирования пенсионных накоплений граждан.

Занять свое место в системе пенсионного страхования должны также федеральный закон, регулирующий деятельность профессиональных пенсионных систем (т.е. направленный на регулирование правоотношений по профессиональному пенсионному страхованию), и федеральный закон, определяющий роль и место негосударственных пенсионных фондов в системе обязательного пенсионного страхования (см. коммент. к ст. 5 Закона об обязательном пенсионном страховании). Кроме того, реализация федеральных законов, направленных на реформирование пенсионной системы, невозможна без принятия необходимых подзаконных нормативных правовых актов Правительства РФ и ведомственных нормативных актов, которые также должны входить составной частью в систему законодательства РФ об обязательном пенсионном страховании.

2. В комментируемой статье отдельно оговорено, что правоотношения, связанные с обязательным пенсионным страхованием за счет средств бюджета ПФР, в том числе за счет средств, направляемых в бюджет ПФР из федерального бюджета, регулируются законодательством РФ.

Необходимость закрепления данной нормы именно в такой редакции вызвана тем, что в соответствии с п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. При этом п. 2 ст. 76 Конституции установлено, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Таким образом, в соответствии с вышеназванными положениями Конституции в комментируемой статье четко определено, что все правоотношения, связанные с обязательным пенсионным страхованием за счет средств бюджета ПФР и федерального бюджета, регулируются федеральным законодательством, поскольку в соответствии со ст. 16 Закона об обязательном пенсионном страховании средства бюджета ПФР являются федеральной собственностью (см. коммент. к этой статье), вопросы управления которой в соответствии со ст. 71 Конституции отнесены к исключительному ведению Российской Федерации.

Следует также отметить, что комментируемая норма соотносится с п. 5 ст. 1 Закона о трудовых пенсиях, которым предусмотрено, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов РФ, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и актами организаций. Таким образом, компетенция органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций в области обязательного пенсионного страхования ограничена той частью пенсионного страхования (или обеспечения), которая осуществляется за счет средств соответственно бюджетов субъектов РФ, муниципальных образований и организаций.

Данная норма ранее содержалась в ст. 1 Закона о государственных пенсиях и не утратила своей актуальности до настоящего времени, особенно в отношении регионов-доноров, т.е. тех регионов, в которых по причине высокой заработной платы наемных работников и в силу ряда иных обстоятельств сумма денежных средств, поступающих в пенсионную систему, превышает потребности региона.

В качестве примера можно привести районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, где к заработной плате в соответствии с Законом РФ от 19.02.93 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (в ред. от 10.01.03)*(14) был установлен районный коэффициент, вследствие чего из этих регионов поступали большие суммы страховых взносов в ПФР (уровень пенсионного обеспечения в этих регионах в дореформенных условиях хотя и отличался от общероссийского, но не так сильно, как заработная плата). В связи с этим во многих, так называемых "северных", субъектах (хотя на самом деле это затрагивает все районы, где применяются районные коэффициенты) органы государственной власти зачастую своими нормативными правовыми актами устанавливали более высокий уровень пенсионного обеспечения граждан, чем это предусматривалось федеральным пенсионным законодательством, и делали это не за счет собственных средств, а за счет средств ПФР, т.е. средств, находящихся в федеральной собственности. Результатом таких действий было, как правило, обращение ПФР в органы прокуратуры или в суд (в том числе с использованием института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах) и отмена подобных решений. Поэтому норма о том, что дополнительный уровень пенсионного обеспечения может устанавливаться органами государственной власти субъектов РФ только за счет своих собственных средств, ни в коей мере не утратила своей актуальности, вследствие чего была сохранена и в действующем законодательстве.

3. Комментируемой статьей также установлено, что правоотношения, связанные с уплатой обязательных платежей на обязательное пенсионное страхование, в том числе в части осуществления контроля за их уплатой, регулируются законодательством РФ о налогах и сборах, если иное не предусмотрено законом об обязательном пенсионном страховании.

При рассмотрении данной нормы нужно учитывать, что регулирование законодательством РФ о налогах и сборах осуществляется только в части правоотношений, связанных с уплатой страховых взносов, и только в том случае, если иное правовое регулирование прямо не предусмотрено Законом об обязательном пенсионном страховании.

В указанном Законе прямо предусмотрены (и, следовательно, не требуют дополнительного регулирования НК):

- установление тарифа страховых взносов (ст. 22);

- установление круга страхователей, уплачивающих страховые взносы, а также порядка их регистрации в органах ПФР (ст. 6 и 11);

- установление порядка исчисления, порядка и сроков уплаты страховых взносов (ст. 24);

- определение размера и порядка исчисления пеней (ст. 26);

- установление штрафных санкций за нарушение законодательства об обязательном пенсионном страховании (ст. 27);

- определение порядка взыскания недоимки по страховым взносам и пеням (ст. 25).

В Законе об обязательном пенсионном страховании и в НК есть и общие положения. Так, круг страхователей по обязательному пенсионному страхованию, указанный в ст. 6 данного Закона, идентичен кругу налогоплательщиков единого социального налога, указанному в ст. 235 гл. 24 "Единый социальный налог" НК.

Объектом обложения страховыми взносами и базой для начисления страховых взносов являются объект налогообложения и налоговая база по единому социальному налогу, установленные гл. 24 "Единый социальный налог" НК.

В п. 3 ст. 22 Закона об обязательном пенсионном страховании, регулирующем порядок применения регрессивной шкалы тарифов страховых взносов, также содержится ссылка на порядок, установленный ст. 241 НК.

Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

1. Комментируемой статьей предусмотрено определение основных понятий, применяемых в Законе об обязательном пенсионном страховании.

Определение понятия "обязательное пенсионное страхование" дается в соответствии с определением понятия "обязательное социальное страхование", предусмотренного ст. 1 Закона об основах обязательного социального страхования, с учетом того, что обязательное пенсионное страхование является более частной категорией по отношению ко всей системе обязательного социального страхования в целом. При этом предусматривается, что обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации - это система правовых, экономических и организационных мер, создаваемых государством в целях компенсации заработка, имевшегося у гражданина перед назначением ему обязательного страхового обеспечения (т.е. пенсии). Фактически, данным определением подтверждается применительно к российскому законодательству одна из наиболее распространенных теорий социального страхования, согласно которой обязательное социальное страхование (и соответственно пенсионное страхование) является составной частью трудовых правоотношений, а страховые взносы на обязательное пенсионное страхование - отложенной частью заработной платы, предназначенной компенсировать работнику заработок, который будет им утрачен вследствие наступления старости или инвалидности, или же компенсировать семье доход, утраченный ею в связи со смертью кормильца.

Отсюда же вытекает и определение понятия "обязательное страховое обеспечение" как исполнения обязательств страховщика перед застрахованным лицом при наступлении страхового случая, что фактически означает осуществление выплаты соответствующего вида пенсии или социального пособия на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти, и соответствует определению страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию, данному в ст. 3 Закона об основах обязательного социального страхования (более подробно по вопросу обязательного страхового обеспечения см. коммент. к ст. 9 Закона об обязательном пенсионном страховании).

2. В комментируемой статье дается определение понятий "средства обязательного пенсионного страхования" и "бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации".

На первый взгляд, содержание данных понятий практически идентично, однако это не так.

Обязательное пенсионное страхование является одним из видов обязательного социального страхования, поэтому к средствам обязательного пенсионного страхования следует относить ту часть средств обязательного социального страхования, которая предназначена непосредственно для обеспечения выполнения обязательств государства, связанных с выплатой именно трудовой пенсии (причем без учета ее базовой части), право на получение которой гражданин приобрел в результате своей трудовой деятельности, на протяжении которой осуществлялась уплата страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Управление средствами обязательного пенсионного страхования осуществляется страховщиком, что соответствует Конвенциям МОТ от 29.06.33 N 35 "Об обязательном страховании по старости трудящихся промышленных и торговых предприятий, лиц свободных профессий, а также трудящихся, работающих на дому, и домашней прислуги" и N 36 "Об обязательном страховании по старости трудящихся в сельском хозяйстве"*(15). Согласно ст. 10 первой и второй конвенции управление финансовыми средствами страховых учреждений и государственных страховых фондов (т.е. управление средствами страхования) ведется отдельно от управления государственными средствами.

Вышеназванным нормам международного права соответствует и определение понятия "бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации" как формы образования и расходования денежных средств на цели обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации (при этом, как указано выше, содержание данного понятия шире, чем содержание понятия "средства обязательного пенсионного страхования").

ПФР в соответствии со ст. 13 и 144 БК, является государственным внебюджетным фондом - фондом денежных средств, образуемым вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенным для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение. При этом бюджет ПФР является бюджетом первого уровня бюджетной системы РФ наряду с федеральным бюджетом (ст. 10 БК).

Одновременно с этим необходимо учитывать, что в состав бюджета ПФР включаются не только средства собственно обязательного пенсионного страхования, но также и средства, так или иначе связанные с правоотношениями по обязательному пенсионному страхованию. Сюда следует отнести ассигнования из федерального бюджета в бюджет ПФР на финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии (которая практически не носит страхового характера, поскольку устанавливается в твердом размере, не зависящем от суммы уплаченных страховых взносов), на выплату пенсий по государственному пенсионному обеспечению военнослужащим и государственным служащим, которые не имеют отношения к обязательному пенсионному страхованию в рамках Закона, а также на выплату социальных пенсий и пенсий, назначаемых досрочно гражданам, признанным в установленном порядке безработными в соответствии со ст. 32 Закона РФ от 19.04.91 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (в ред. от 25.07.02)*(16).

3. Особо следует остановиться на рассмотрении определений, данных понятиям "обязательные платежи" и "страховые взносы на обязательное пенсионное страхование".

Под обязательными платежами в Законе об обязательном пенсионном страховании понимаются страховые взносы на обязательное пенсионное страхование.

Вопрос о правовой природе страховых взносов на обязательное пенсионное страхование требует весьма тщательного и подробного рассмотрения в силу известной специфики.

Общеизвестно, что до 2001 г. страховые взносы в ПФР существовали автономно от налоговой системы и не входили в систему федеральных налогов и сборов, определенную Законом РФ от 27.12.91 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (в ред. от 31.12.02)*(17).

С 1 января 2001 г. вместо страховых взносов в ПФР, Фонд социального страхования РФ, федеральные фонды обязательного медицинского страхования был введен единый социальный налог (взнос), предусмотренный гл. 24 части второй НК и зачисляемый в соответствующие государственные внебюджетные фонды. При этом страховые взносы в Государственный фонд занятости населения РФ были упразднены, а финансирование всех мероприятий, связанных с занятостью населения, переведено на федеральный бюджет.

Однако следует отметить, что подобный налоговый механизм формирования финансовых ресурсов может функционировать в рамках только распределительной солидарной пенсионной системы. Это связано с тем, что в соответствии со ст. 8 НК налог (в том числе и единый социальный налог) - это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

Ключевыми словами в данном определении являются слова "индивидуально безвозмездный". Применительно к пенсионной системе они означают, что работник, за которого работодатель уплатил единый социальный налог, по выходе на пенсию будет получать некую обезличенную сумму пенсии, размер которой фактически не будет идентичным или пропорциональным сумме взносов, уплаченных за него в пенсионную систему.

Вместе с тем одним из основных направлений пенсионной реформы в Российской Федерации стала жесткая персонификация платежа и введение так называемого накопительного элемента, т.е. установление такой модели формирования пенсионных прав граждан, при которой учитываются деньги, уплаченные за конкретное застрахованное лицо, т.е. персонально определенные деньги, предназначенные на выплату пенсии конкретному человеку.

Таким образом, введение накопительного элемента в качестве одной из составляющих новой пенсионной формулы потребовало внести изменения в законодательство РФ, регулирующее взимание платежей в ПФР, с тем, чтобы изменить характер (правовую природу) платежа на обязательное пенсионное страхование и сделать его индивидуально возмездным.

Решение данной проблемы достигнуто путем выведения страховых взносов на обязательное пенсионное страхование из состава единого социального налога и из НК в целом и осуществления их правового регулирования самостоятельным актом законодательства - Законом об обязательном пенсионном страховании.

Возникает вполне закономерный вопрос: в чем же принципиальное различие между налогами и страховыми взносами применительно к целям обязательного пенсионного страхования?

Как уже указывалось выше, налог - это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

В то же время в соответствии с положениями комментируемой статьи страховые взносы на обязательное пенсионное страхование - это индивидуально возмездные обязательные платежи, которые уплачиваются в бюджет ПФР и персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете.

Данное определение страховых взносов на обязательное пенсионное страхование корреспондируется с постановлением Конституционного Суда РФ от 24.02.98 N 7-П "По делу о поверке конституционности отдельных положений статей 1 и 5 Федерального закона "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год" в связи с жалобами ряда граждан и запросами судов"*(18). В данном постановлении Конституционный Суд РФ очень подробно рассмотрел правовую природу и характер страховых взносов в ПФР и указал, какими, по его мнению, сущностными признаками должны быть наделены эти платежи, что и нашло свое отражение в Законе об обязательном пенсионном страховании.

4. В комментируемой статье предусматривается и такая новелла в законодательстве РФ об обязательном пенсионном страховании, как стоимость страхового года.

Под стоимостью страхового года понимается сумма денежных средств, которые должны поступить за застрахованное лицо в бюджет ПФР в течение одного финансового года для выплаты этому лицу обязательного страхового обеспечения в размере, определенном законодательством РФ.

Это означает следующее.

Поскольку с 1 января 2002 г. - с началом пенсионной реформы - право гражданина на получение трудовой пенсии реализуется только в случае уплаты за него страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, вводится новое понятие "стоимость страхового года", которое будет применяться преимущественно в части уплаты страховых взносов в виде фиксированных платежей (см. коммент. к ст. 28 и 29 Закона об обязательном пенсионном страховании), а также в части компенсации ПФР из федерального бюджета средств, которые необходимы ПФР для включения в страховой стаж некоторых периодов, не связанных с уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное страхование (военная служба по призыву и уход за ребенком до достижения им возраста полутора лет). Поэтому стоимость страхового года представляет собой некую сумму, которая должна поступить в бюджет ПФР для включения определенного периода (как правило, года) в страховой стаж застрахованного лица и для выплаты этому лицу той части трудовой пенсии, которая эквивалентна оплаченной стоимости страхового года.