Cтатьи, выдержки из статей для написания диплома, курсовой работы, реферата по предмету Юриспруденция: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации

Глава 5. Федеральное Собрание

Статья 94

Согласно Конституции, Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Статус Федерального Собрания как представительного органа означает, что оно выступает официальным представителем всего многонационального народа Российской Федерации, формирует и выражает его волю. С наибольшей наглядность это качество проявляется в утверждении государственного бюджета, ратификации и денонсации международных договоров, назначении и освобождении от должности федеральных должностных лиц, решении вопросов войны и мира. Качество легитимного представительного органа обеспечивается периодическим переизбранием членов обеих палат Федерального Собрания на свободных демократических выборах.

Другая конституционная функция Федерального Собрания - законодательная. Она включает принятие федеральных законов (федеральных конституционных законов), их изменение и дополнение, а также парламентский контроль за реализацией законов.

Нынешняя конструкция законодательного процесса такова, что в нем "тесно завязаны" все ветви власти: Государственная Дума принимает законы, Совет Федерации их одобряет или отклоняет, Президент подписывает и публикует принятые законы, имеет право "вето", Правительство дает заключение на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые из государственного бюджета, а затем исполняет принятые законы, Конституционный Суд может признать закон не соответствующим Конституции и не подлежащим применению. Подобная организация законодательного процесса создает внутри самой законодательной власти систему "сдержек и противовесов", исключает ее монополизацию, принятие поспешных, несбалансированных решений.

Но из этого вовсе не следует, что все участники законодательного процесса равнозначны. В хорошо отрегулированных часах все детали важны и необходимы, но не равнозначны. Федеральное Собрание - ведущий участник законодательного процесса. Согласно Конституции, это единственный законодательный орган. Никто, кроме Федерального Собрания, не вправе принимать федеральные законы и федеральные конституционные законы, имеющие высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации.

На практике значительной правотворческой компетенцией обладает также Президент Российской Федерации, который на основании ст. 90 Конституции Российской Федерации издает указы и распоряжения. Данная функция президентской власти отражена и в федеральном законодательстве. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, гражданско-правовые отношения "могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу". В общем виде данное положение закреплено в ч. 3 ст. 90 Конституции Российской Федерации: "Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам". Однако действующая Конституция Российской Федерации, к сожалению, не воспроизвела норму прежней Конституции о том, что "в случае противоречия акта Президента Российской Федерации Конституции, закону Российской Федерации действует норма Конституции, закона Российской Федерации" (статья 121.8).

Соотношение правотворческой компетенции Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации является одной из дискуссионных проблем конституционной теории и практики. Известно, что целый ряд важных и далеко не бесспорных решений в области экономической и социальной политики (ваучерная приватизация, разделение колхозных земель на земельные паи, многочисленные налоговые льготы и т.д.) были проведены указами Президента Российской Федерации вопреки сопротивлению парламента. Данная проблема стала предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В постановлении от 30 апреля 1996 г. N 11-П Конституционный Суд высказал мнение, что не противоречит Конституции Российской Федерации издание Президентом Российской Федерации указов, "восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такое указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам" (ВКС. 1996. N 3). Тем самым нормам Конституции Российской Федерации дано толкование, предполагающее весьма широкие законодательные прерогативы Президента Российской Федерации.

На наш взгляд, данная позиция Конституционного Суда не бесспорна. Есть основания прислушаться к особому мнению по данному делу, высказанному конституционным судьей В.О.Лучиным: "Президент, видя пробел в законодательстве, не может оставаться безучастным, сидеть сложа руки. Однако он не может и устранить этот пробел своим указом, если решение данного вопроса не входит в его компетенцию. У Президента достаточно правовых возможностей, чтобы активно влиять на законодательный процесс, не подменяя законодателя". Конституционный судья высказал обоснованное, на наш взгляд, опасение, что в форме президентского указного законотворчества в России "фактически восстанавливается практика указного правотворчества, длительно время существовавшая в Советском Союзе, когда Президиум Верховного Совета СССР издавал нормативные акты как в пределах собственных полномочий, так и по "замещающей" Верховный Совет компетенции".

Наименование представительного и законодательного органа Российской Федерации - "Федеральное Собрание" - подчеркивает его федеративную природу, обязанность осуществлять свои полномочия в системе федеративных отношений и установленного Конституцией Российской Федерации (ст. 71-73) разделения законодательных прерогатив.

2. Конституция Российской Федерации отказалась от наименования Федерального Собрания как "высшего" органа государственной власти. Понятия "высший" и "низший" вообще не присутствуют в Конституции Российской Федерации. Они отражают принципиальную позицию законодателя, состоящую в том, что в системе подлинно федеративных отношений и реального разделения властей не может быть раз и навсегда установленных "высших" или "низших". Во взаимоотношениях государственных органов власти отсутствует жестко установленная "служебная иерархия": в рамках собственной компетенции каждый государственный орган - "высший", имеет всю полноту прав и несет всю полноту ответственности.

Конституция Российской Федерации исключила из компетенции Федерального Собрания исполнительно-распорядительные полномочия и значительно сократила сферу контрольных прав. Отсутствие в ст. 94 Конституции Российской Федерации характеристики Федерального Собрания как "контрольного органа" дало основания ряду авторов утверждать, что у российского парламента вообще нет контрольных полномочий. Однако вряд ли с таким утверждением можно согласиться в полной мере. Например, в ч. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации установлено, что "для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом". Часть 2 ст. 32 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предусматривает: "Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан". Часть 1 ст. 5 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" устанавливает: "Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации". Таким образом, ряд статей Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов прямо или косвенно наделяют российских парламент определенными контрольными полномочиями.

Более полное и развернутое регулирование контрольных полномочий парламента - одно из наиболее очевидных направлений совершенствования действующей Конституции Российской Федерации, нацеленное на упорядочение взаимоотношения властей, усиление их функций в качестве "противовесов" в системе разделения властей. При этом, разумеется, речь не идет о присвоении парламенту исполнительно-распорядительных функций. Депутатский контроль должен осуществляться в специфических парламентских формах - на пленарных заседаниях, заседаниях комиссий и комитетов, парламентских слушаниях, посредством депутатских запросов и т.д. Но то, что парламент должен быть наделен широким и эффективным комплексом контрольных прав, - несомненно.

Конституционная форма народного представительства, основанная на принципе разделения властей, находится в России в процессе становления. В том, что Конституция Российской Федерации радикально упразднила прежнюю "советскую" систему представительных органов государственной власти, построенную "снизу доверху" на единых принципах, есть и свои положительные, и свои отрицательные стороны. Новая Конституция более полно гарантирована независимость и самостоятельность представительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в осуществлении своих конституционных полномочий, но одновременно ослабила их взаимосвязи, создав тем самым предпосылки для утраты единства правовой системы и нарушения государственной целостности России.

Статья 95

Данная статья Конституции Российской Федерации определяет структуру и состав Федерального Собрания. Из нее следует, что Федеральное Собрание подразделяется на две палаты - Совет Федерации и Государственную Думу.

Двухпалатная структура представительных (законодательных) органов государственной власти достаточно распространена. В частности, она была свойственна предшественнику Федерального Собрания - Верховному Совету Российской Федерации, однако там палаты считались равноправными, а их функциональная специализация была лишь слегка намечена в Конституции. Так, согласно ст. 112 ранее действовавшей Конституции РСФСР, рассмотрению прежде всего в Совете Республики подлежали вопросы государственного строительства и социально-экономического развития, вопросы прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации. Рассмотрению прежде всего в Совете Национальностей подлежали вопросы обеспечения национального равноправия, государственного строительства и социально-экономического развития республик, краев и областей Российской Федерации, вопросы межнациональных отношений.

Действующая Конституция Российской Федерации пошла в данном направлении значительно дальше: каждая из палат имеет собственную компетенцию, закрепленную в ст. 102 и 103 Конституции. Если по ранее действовавшей Конституции палаты были включены в законодательный процесс "параллельно" (каждая из палат могла принять к своему рассмотрению любой законопроект), то по действующей Конституции Российской Федерации они включены "последовательно": правом принятия федеральных законов наделена лишь Государственная Дума, а Совет Федерации правомочен лишь одобрить либо отклонить принятый Государственной Думой закон.

Таким образом, между палатами парламента существует своеобразное внутрипарламентское "разделение властей". Разумеется, это несколько замедляет и усложняет прохождение законов, однако новая организация законодательного процесса безусловно выигрывает в том, что ориентирует законодателей на вдумчивое отношение к законотворчеству, поиск компромиссов, тщательное согласование общегосударственных и региональных интересов (более подробно см. в комментарии к ст. 105-107).

2. В политической практике Совет Федерации иногда называют "сенатом" или "верхней палатой", а его членов - "сенаторами", однако Конституция Российской Федерации подобных терминов не использует. Его назначение - представлять на федеральном уровне субъектов Российской Федерации, выражать их согласованную волю и интересы.

В Совет Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

За короткую историю российского парламентаризма процедура формирования Совета Федерации претерпела несколько кардинальных изменений. Первый его состав был сформирован на основании Указа Президента Российской Федерации N 1626 от 11 октября 1993 г. "О выборах в Совет Федерации федерального Собрания" путем выборов двух депутатов от каждого субъекта Российской Федерации по мажоритарной системе по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ соответствующих субъектов Российской Федерации.

По истечении двухгодичного срока первого созыва Совета Федерации, установленного Переходными положениями Конституции Российской Федерации (п. 7), вновь встал вопрос о принципе его формирования. Вокруг этой проблемы развернулась острая политическая борьба. В результате буквально в последние дни истекающих полномочий Государственной Думы был принят Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской федерации", в котором предусматривалось, что членами Совета Федерации являются но должности руководитель законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Практика последних лет реализации данного федерального закона выявила как положительные стороны, так и недостатки "должностного" принципа; формирования Совета Федерации. С одной стороны, в состав Совета Федерации вошли политики и государственные деятели, глубоко знающие жизнь регионов Российской Федерации и несущие непосредственную ответственность за решение экономических и социальных проблем. Получив высокий федеральный статус, руководители регионов приобрели возможность непосредственно влиять на деятельность Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств. Поддерживая или отклоняя законы, принимаемые Государственной Думой, члены Совета Федерации во многих случаях исходили из реальных проблем, на которые может натолкнуться реализация того или иного федерального закона. С другой стороны, "должностной" принцип формирования Совета Федерации в целом не способствовал законодательному профессионализму: членам Совета Федерации, отрывающимся на 2-3 дня от основной работы в регионах; порой просто некогда вникнуть в сложную "законодательную материю", а высокий федеральный статус нередко использовался ими для давления на федеральные органы власти с целью защиты не всегда законных "местных интересов".

В рамках программы по углублению конституционной реформы Президент Российской Федерации В.В.Путин внес новый Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации", который была принят Государственной Думой 19 июля 2000 г., одобрен Советом Федерации 26 июля 2000 г. и подписан Президентом Российской Федерации 5 августа 2000 г. Согласно данному Федеральному закону член Совета Федерации - представитель законодательного (представительного) органа государственной власти избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа (в двухпалатных органах - на срок полномочий палаты). Член Совета Федерации - представитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, однако указ о назначении может быть отменен соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти двумя третями голосов.

Данный принцип формирования Совета Федерации оценивается в научной литературе и на страницах печати крайне неоднозначно. С одной стороны, отмечается, что сделан важный шаг к формированию постоянно действующей, профессиональной "верхней" палаты российского парламента, что чрезвычайно важно с точки зрения становления и дальнейшего развития российского парламентаризма. С другой - справедливо говорится, что Предложенный принцип формирования Совета Федерации неизбежно повлечет снижение политического веса и влияния Совета Федерации на общественную и государственную жизнь: (особенно если учесть, что параллельно создан совещательный орган глав регионов при Президенте Российской Федерации - Государственный Совет).

Видимо, действующий принцип формирования Совета Федерации носит временный, промежуточный характер. Учитывая опыт других стран, имеющих федеративное государственное устройство, можно с известной долей уверенности предположить, что Российская Федерация рано или поздно вернется к наиболее предпочтительному с точки зрения общих закономерностей и тенденций парламентаризма - выборному принципу формирования Совета Федерации.

3. В отличие от Совета Федерации, Государственная Дума призвана выражать интересы всего населения Российской Федерации, независимо от региональных различий. Это отражается и в компетенции, и в механизме формирования, и в количественном составе Государственной Думы. Если Совет Федерации в настоящее время состоит из 178 членов (по 2 представителя от 89 субъектов Российской Федерации), то Государственная Дума - из 450 депутатов. Такой количественный состав "нижней палаты" в целом соответствует мировой практике. Более широкий количественный состав Государственной Думы позволяет ей образовать значительное число депутатских комитетов и комиссий, охватывающих основные направления внутренней и внешней политики.

Статья 96

Данная статья Конституции Российской Федерации посвящена порядку формирования палат Федерального Собрания.

Установленный Конституцией Российской Федерации четырехлетний срок полномочий Государственной Думы соответствует мировой практике, согласно которой общенациональные парламенты избираются, как правило, на 4-5 летний срок. Такой период работы позволяет парламенту реализовать долгосрочные законодательные проекты, а обществу и самим депутатам - увидеть практические результаты своей деятельности. Вместе с тем, данный срок обеспечивает регулярную обновляемость парламента, периодический "отчет" депутатов перед избирателями, без чего демократически организованная представительная власть также невозможна.

Немаловажно и то обстоятельство, что четырехлетний срок полномочий Государственной Думы соответствует сроку полномочий Президента Российской Федерации, который избирается также на четыре года.

Конституция однако не исключает, что парламент не сумеет отработать отведенного ему четырехлетнего срока по причине роспуска. В соответствии с ч. 4 ст. 111, в случае, когда Государственная Дума трижды отклоняет представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации, Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Согласно ст. 117 Конституции Российской Федерации, Государственная Дума может быть распущена также в случае, когда она отказывает в доверии Правительству Российской Федерации (подробнее см. в комментарии к ст. 109 Конституции Российской Федерации).

Следует заметить, что федеральное законодательство недостаточно четко регулирует срок полномочий Государственной Думы. Так, согласно ч. 4 ст. 99 Конституции Российской Федерации полномочия Государственной Думы прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва. Данное положение находится в определенном противоречии со ст. 109, 111 и 117 Конституции Российской Федерации, которые не предусматривают функционирования Государственной Думы, распущенной Президентом Российской Федерации. Таким образом, согласно одной статье Конституции Государственная Дума сохраняет свои полномочия, согласно другим - лишена возможности их осуществлять. Возникает очевидный разрыв в осуществлении полномочий федеральным органом законодательной (представительной) власти, который при определенных условиях может обернуться негативными последствиями для стабильности и преемственности государственной власти.

Переходные положения Конституции Российской Федерации (п. 7) сделали изъятие из ч. 1 ст. 96 Конституции Российской Федерации, установив сокращенный срок полномочий для Государственной Думы первого созыва - два года. Это мотивировалось переходным характером Государственной Думы первого созыва, необходимостью интенсивного накопления опыта работы парламента в новых условиях, а также стремлением синхронизировать выборы нового состава Государственной Думы (декабрь 1995 г.) с выборами Президента Российской Федерации (июнь-июль 1996 г.).

Накануне объявления выборов Государственной Думы второго созыва бурно дебатировался вопрос о необходимости и возможности продления полномочий Думы на полный четырехлетний срок. В конечном итоге, решение не было принято. Тем самым участники политического процесса подчеркнули свое уважение к Конституции Российской Федерации, к воле народа, который, проголосовав на референдуме за Конституцию, высказался за двухлетний мандат Государственной Думы первого созыва. Время подтвердило, что принципиальная позиция по данному вопросу была единственно правильной. Те законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, которые, воспользовавшись рекомендацией Президента Российской Федерации, содержащейся в указе от 17 сентября 1995 г. N 951 "О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления" (СЗ РФ. 1995. N 39. Ст. 3753), продлили себе полномочия (таких оказалось более сорока), в конечном счете оказались в сложной политической и правовой ситуации - их легитимность оспаривалась и избирателями, и судебной властью, и победившими на выборах главами исполнительной власти.

2. В соответствии с ч. 2 ст. 96 порядок формирования Совета Федерации и Государственной Думы устанавливаются федеральными законами. Подготовка и принятие данных законов может служить примером труднейшего политического компромисса.

Порядок формирования Совета Федерации установлен в настоящее время Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". В соответствии с данным законом, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов власти по должности. В двухпалатном законодательном (представительном) органе власти субъекта Российской Федерации его представитель в Совете Федерации определяется совместным решением обеих палат. Закон предусматривает, что выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть завершены не позднее декабря 1995 г. (в силу разных обстоятельств несколько субъектов Российской Федерации не смогли выполнить это требование закона).

Принятию указанного федерального закона предшествовала острая дискуссия о порядке и механизме формирования Совета Федерации, в ходе которой столкнулись две позиции: часть участников дискуссии настаивала на сохранении прямых выборов членов Совета Федерации, указывая, что формирование палаты парламента по "номенклатурному принципу" противоречит принципу народного представительства. Их оппоненты подчеркивали, что представительство на федеральном уровне руководителей законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации укрепит единство Российского государства, обеспечит эффективное взаимодействие федеральных и региональных органов власти.

В конечном итоге, победила вторая точка зрения. Буквально в последние дни своих истекающих полномочий Государственная Дума первого созыва преодолела несогласие Совета Федерации - в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции Российской Федерации закон был принят повторно конституционным большинством голосов и в тот же день подписан Президентом Российской Федерации.

Не менее острая ситуация сложилась в связи с принятием Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". В проекте закона, представленном Президентом Российской Федерации, предлагалось существенно модифицировать систему выборов: сократить с 50% до одной трети количество депутатов, избираемых по партийным спискам, упразднить в списках их центральную часть, установить разные барьеры для прохождения в Государственную Думу избирательных объединений и избирательных блоков и т.д. Такой законопроект вызвал в парламенте острое неприятие: зачем понадобилось ломать систему выборов, доказавшую в целом свою дееспособность? В результате нескольких туров напряженных политических консультаций удалось прийти к компромиссу: была сохранена паритетная (50 на 50) система выборов, центральная часть партийных списков была ограничена количеством в 12 человек, был сохранен единый для избирательных объединений и блоков 5-процентный барьер, который действовал на выборах в Государственную Думу первого созыва. Со своей стороны, депутатам пришлось согласиться с тем, что все кандидаты, выдвигаемые в избирательных округах, должны находиться в равных условиях - собирать для своей регистрации в качестве кандидата в депутаты не менее одного процента голосов избирателей (на выборах в первую Государственную Думу депутаты, выдвигаемые по партийным спискам, были от этой обязанности освобождены).

Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" был принят 21 июня 1995 г., что позволило провести выборы Государственной Думы второго созыва в срок и на легитимной конституционной основе.

Однако политическая борьба вокруг федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы не закончена. По обращению Саратовской областной думы Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел вопрос о конституционности ряда положений данного федерального закона, в частности, о "смешанной" системе выборов, о 5-процентном барьере и ряд других. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 г. N 26-П указанные положения избирательного закона были признаны соответствующими Конституции Российской Федерации.

30 марта 1999 г. Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Данный Федеральный закон вновь осложнил правовую ситуацию вокруг выборов депутатов Государственной Думы, поскольку внес ряд новых моментов (избирательный залог, жесткие ограничения на финансирование выборов, на использование избирательного фонда и др.), которые на тот момент не были учтены в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Потребовалась подготовка новой редакции Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", которая после серии непростых компромиссов 2 июня 1999 г. была принята Государственной Думой и 24 июня 1999 г. - подписана Президентом Российской Федерации. В новой редакции закона увеличена до 18 человек центральная часть избирательных списков, введен ряд дополнительных требований к избирательным объединениям, усилен контроль за расходованием избирательных фондов. В тексте новой редакции закона учтена правовая позиция Конституционного Суда, высказанная в постановлении от 17 ноября 1998 г. N 26-П (ВКС. 1999. N 1).

Ряд важных изменений и дополнений в избирательное законодательство был внесен также Государственной Думой третьего созыва.

Статья 97

Данная статья определяет основные условия избрания и деятельности депутата Государственной Думы.

Согласно ч. 1 ст. 97 Конституции Российской Федерации, депутатом Государственной Думы может быть избран лишь гражданин Российской Федерации. Условия и основания приобретения и утраты гражданства Российской Федерации определяются в Законе Российской Федерации от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (СЗ Российской Федерации. 2002, N 22, ст. 2031).В соответствии со ст. 11 данного Закона, гражданство Российской Федерации приобретается по рождению, в результате приема в гражданство, в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации и по другим основаниям, предусмотренным заключенными международными договорами Российской Федерации. Иностранец или лицо без гражданства не вправе быть депутатом Российской Федерации, однако не исключено, что депутатом Государственной Думы может стать лицо, имеющее двойное гражданство, приобретенное им в соответствии со ст. 62 Конституции Российской Федерации.

Депутатом Государственной Думы может стать лицо, достигшее определенного возраста - согласно Конституции Российской Федерации этот возраст должен быть не менее 21 года. Таким образом, в Российской Федерации установлен разный возрастной ценз для осуществления активного и пассивного избирательного права в Государственную Думу. Активное избирательное право (право избирать) предоставляется гражданам Российской Федерации с 18 лет, а пассивное право (право быть избранным) несколько позже - с 21 года. Это связано с ответственным характером депутатской деятельности, участием депутатов в обсуждении и принятии важнейших решений общегосударственного значения.

Следует отметить, что в российском законодательстве есть примеры и более высоких ограничений для занятия государственных должностей. Например, Президентом Российской Федерации может стать гражданин, достигший 35 лет, судьей - достигший 25 лет, судьей Конституционного Суда - достигший 40 лет и т.д.

Еще одно условие носит бланкетный (отсылочный) характер, оно адресует к федеральным законам, определяющим право граждан на участие в выборах. В ч. 3 ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" установлен ряд дополнительных ограничения для участия в выборах: "Не имеют права избирать, быть избранными, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда". Аналогичная формулировка воспроизведена в ч. 6 ст. 3 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Изменение данных норм Конституции может служить наглядным примером, иллюстрирующим тенденции развития конституционного законодательства. Так, ст. 139 Конституции РСФСР 1937 г. гарантировала право избирать гражданам РСФСР, достигшим 18-летнего возраста, и право быть избранными гражданам РСФСР, достигшим 21 года, "за исключением лиц, признанных в установленном порядке умалишенными".

Статья 91 Конституции РСФСР 1978 г. установила право избирать и быть избранным с 18 лет, сохранив без изменений вторую часть формулировки - "за исключением лиц, признанных в установленном законом порядке умалишенными". Лица, находящиеся в местах лишения свободы, фактически не участвовали в выборах, хотя в законе это обстоятельство никак не было оговорено. В этом проявлялось достаточно характерное для того времени расхождение между "фактической" и "юридической" Конституцией. Пытаясь объяснить подобные факты, тогдашняя доктрина комментировала их следующим образом: "Лица, находящиеся в местах лишения свободы, лишили себя возможности для нормального осуществления своих избирательных прав".

Общая тенденция укрепления законности и уважения прав человека, заставила законодателя откликнуться на эту проблему. В ходе конституционной реформы 1988-1989 гг. в Конституции СССР (ст. 96), а затем в Конституции РСФСР (ст. 92) появилась следующая формулировка: "В выборах не участвуют психически больные граждане, признанные судом недееспособными, лица, содержащиеся по решению суда либо с санкции прокурора в местах лишения свободы, а также находящиеся по решению суда в местах принудительного лечения".

Однако и эта формулировка вызывала критику, поскольку под ограничение избирательных прав подпадали лица, не совершившие преступлений, не осужденные судом и, следовательно, в соответствии с Конституцией считавшиеся невиновными. Это заставило законодателя еще раз вернуться к данному вопросу. В Законе "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР", принятого Съездом народных депутатов РСФСР 1 ноября 1992 г., ч. 2 ст. 92 была изложена в следующей редакции: "В выборах не участвуют душевнобольные граждане, признанные судом недееспособными, и лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда". Если не считать устаревшего термина "душевнобольные", данная редакция в целом уже удовлетворяла международным стандартам в области прав и свобод человека и гражданина и международным обязательствам Российской Федерации.

Действующая Конституция Российской Федерации изначально дала вполне корректное решение данной проблемы. Установленные ею ограничения в осуществлении избирательных прав не носят политического характера, не нарушают принципа равноправия граждан, гарантированного ст. 19 Конституции Российской Федерации.

2. Часть 2 ст. 97 устанавливает запрет на совмещение мандата депутата Государственной Думы с работой в качестве члена Совета Федерации, депутата иного представительного органа государственной власти (например, краевого, областного законодательного собрания), а также деятельность в качестве члена (депутата) органа местного самоуправления. Тем самым Конституция Российской Федерации решительно порывает с существовавшей ранее практикой "нескольких мандатов", когда одно и то же лицо избиралось одновременно в два-три органа представительной власти, совмещало свою депутатскую деятельность с работой в качестве члена правительства и т.д.

3. Часть 3 ст. 97 устанавливает, что депутаты осуществляют свои обязанности на профессиональной постоянной основе. Тем самым Конституция Российской Федерации закрепляет важнейшее завоевание последнего времени - утверждение в России постоянно действующего профессионального парламента.

Принцип профессионализма означает, что депутатские обязанности осуществляются в качестве основной работы и не совместимы ни с какой иной постоянной деятельностью. Лицо, избранное депутатом Государственной Думы, обязано в пятидневный срок представить в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, либо копии документов, удостоверяющих, что им в трехдневный срок было подано заявление об освобождении от таких обязанностей (ст. 84 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации").

Профессиональный характер депутатской деятельности не означает, разумеется, что депутатское место гарантировано депутату пожизненно. Выборы Государственной Думы показали, что свои депутатские мандаты во второй Думе сохранили лишь 35% ранее избранных депутатов, и около 40% - в третьей.

Опыт других стран свидетельствует о том, что становление высокопрофессионального и компетентного депутатского корпуса - дело многих десятилетий. Поэтому Государственная Дума поощряет повышение депутатами свое квалификации, в частности, получение ими политического, юридического или дипломатического образования. Этим же обстоятельством обусловлена забота о трудоустройстве депутатов после окончания срока их полномочий.

В отличие от ранее действовавшей Конституции, новая Конституция Российской Федерации не предусматривает какой-либо подотчетности или подконтрольности депутата избирателям, а также права отзыва депутатов избирателями. То есть от института "императивного мандата", когда избиратели осуществляли контроль за деятельность депутата и могли его переизбрать, российское законодательство перешло к институту "свободного мандата", при котором контроль за депутатом осуществляется однократно - в период перевыборов. Депутат, который не выполнил свои обязательства перед избирателями, может быть не переизбран на новый срок.

Каждый из институтов (императивный и свободный мандат) имеет свои положительные и свои отрицательные стороны. В Государственной Думе неоднократно ставился вопрос о введении элементов "императивного мандата" для депутатов, избранных по федеральным спискам. Некоторые из них, придя в парламент по федеральному списку, перестают появляться на заседаниях фракций, подчиняться согласованной позиции при голосовании и даже переходят в другие фракции подчас противоположного политического спектра. Подобного рода факты обоснованно расцениваются как признак слабости многопартийной системы, переживающей в России период своего становления.

Последовательно проводя принцип разделения властей, Конституция Российской Федерации предусматривает, что депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью. В частности, они должны покинуть оплачиваемые посты в правлениях, советах директоров частных фирм и т.д. Практика парламентской деятельности исходит из того, что занятие депутатом штатной, но формально не оплачиваемой должности в государственных и частных организациях (председатель Совета директоров, председатель наблюдательного совета и т.п.), также несовместимо со статусом депутата Государственной Думы. Однако Конституция Российской Федерации не препятствует депутату сохранить за собой пакет акций и получать по ним дивиденды, поскольку никак не ограничивает право собственности.

Депутат вправе заниматься преподавательской, научной и иной творческой деятельностью, в частности, журналистикой, аналитикой, художественным исполнительством, научной экспертизой и получать за эту деятельность соответствующее вознаграждение. Данное правило позволяет творческим работникам, избранными депутатами, поддерживать уровень своей профессиональной квалификации, отдавать на благо общества свои знания и опыт. На практике считается допустимым совмещение депутатских обязанностей с руководством творческими коллективами (например, художественное руководство театром, заведование кафедрой в вузе), а также образовательными, научными, культурными и благотворительными фондами. Однако данное исключение не должно превращаться в правило, становиться основным источником дохода, осуществляться в ущерб постоянной профессиональной деятельности депутата.

Статья 98

Данная статья устанавливает одну из важных гарантий парламентской деятельности - право неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.

Институт депутатской неприкосновенности уходит корнями в глубь истории. Он возник в средние века как средство защиты членов законодательных и представительных органов от произвольных арестов и преследования со стороны монархов, нередко пользовавшихся своей бесконтрольной властью в борьбе с нарождающимися парламентами. Хотя на современном этапе значение института депутатской неприкосновенности заметно снизилось, он сохранился практически во всех странах, где есть парламенты. Например, по Конституции США члены конгресса ни за какие речи или участие в дебатах не могут быть подвергнуты допросу (раздел 6, ст. 1). Конституция Франции предусматривает, что член парламента не может быть подвергнут преследованию, розыску, аресту, задержанию или суду не только за высказанные им мнения, но и голосование при исполнении своих обязанностей (ст. 26). Согласно Конституции Японии, члены обеих палат не несут ответственности за свои речи, высказывания и голосование в парламенте (ст. 51). В Испании законом предусмотрена также неприкосновенность парламента, а в Израиле - неприкосновенность здания парламента, и т.д.

Определенные элементы неприкосновенности закон предоставляет кандидату в депутаты. Так, в соответствии со ст. 49 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", зарегистрированный кандидат в депутаты не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Генерального прокурора Российской Федерации. Давая такое согласие, Генеральный прокурор Российской Федерации обязан немедленно известить об этом избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата.

Гарантии неприкосновенности, предоставляемые действующему члену Федерального Собрания Российской Федерации, значительно шире. Согласно Конституции Российской Федерации, члены Совета Федерации и Государственной Думы не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случает задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора соответствующей палатой Федерального Собрания. Неприкосновенность депутата распространяется также на его жилое, служебное помещения, багаж, личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, их переписку.

Депутатская неприкосновенность включает в себя также освобождение депутата от личного досмотра, за исключением случаев, когда досмотр установлен федеральным законом в целях обеспечения безопасности других лиц. Правом личного досмотра обладают сотрудники органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, таможенной службы. Освобождение депутата от личного досмотра обусловлено тем, что он может иметь при себе материалы конфиденциального характера, например, переданные ему документы, разоблачающие факты коррупции высокопоставленных должностных лиц. Досмотр депутата позволил бы обнаружить и изъять у него такого рода материалы.

Конкретизируя положение Конституции о депутатской неприкосновенности, ранее действовавший Федеральный закон от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" допустил не вполне корректные формулировки, которые позволяли толковать депутатскую неприкосновенность расширительно. Так, в ч. 1 ст. 18 указанного Закона было записано, что депутаты "не могут быть привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке". Одновременно достоянием общественности стали факты выдвижения кандидатами в депутаты и даже избрания депутатами Государственной Думы лиц с уголовным прошлым. Указанные обстоятельства послужили поводом для инициирования Президентом Российской Федерации запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о соответствии Конституции Российской Федерации института депутатской неприкосновенности.

В принятом по данному вопросу постановлении от 20 февраля 1996 г. N 5-П (ВКС. 1996. N 2) Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в ст. 98 Конституции Российской Федерации, - один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым парламента, их самостоятельности и независимости. Установления ст. 98 Конституции Российской Федерации являются определенным исключением из общей конституционной нормы о равенстве всех перед законом и судом, что обусловлено необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена федерального представительного и законодательного органа.

Конституционный Суд отметил, что ч. 1 ст. 18 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", воспроизводя конституционные положения, предусматривает также невозможность привлечения депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и его допроса без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания. Таким образом, федеральный закон устанавливает более широкий, чем указано в Конституции Российской Федерации, перечень случаев, при которых парламентарий не может быть лишен неприкосновенности.

Решая вопрос о конституционности указанных положений закона, Конституционный Суд разделил проблему на две части. Положения ст. 18 о необходимости получения согласия соответствующей палаты Федерального Собрания на привлечение депутата к уголовной или к административной ответственности и на его допрос применительно к действиям по осуществлению депутатской деятельности были признаны соответствующими Конституции Российской Федерации. Однако неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, если оно совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности. Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению парламентского иммунитета, превращению его в личную привилегию. Поэтому, постановил Конституционный Суд, с соблюдением ограничений, предусмотренных ст. 98 Конституции Российской Федерации, в отношении парламентария допустимо осуществление судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия, вплоть до принятия решения о передаче дела в суд, без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.

Новая редакция Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", принятая 23 июня 1999 г. Государственной Думой и подписанная 5 июля 1999 г. Президентом Российской Федерации, воспроизвела и конкретизировала конституционные положения о депутатской неприкосновенности. Однако и в новой редакции Федерального закона содержатся положения, которые представляются дискуссионными.

Так, ч. 3 ст. 20 упомянутого Федерального закона устанавливает, что "отказ соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации дать согласие на лишение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности является обстоятельством, исключающим производство по уголовному делу или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, и влекущим прекращение таких дел. Решение о прекращении соответствующего дела может быть отменено лишь при наличии вновь открывшихся обстоятельств".

Государственная Дума вправе своим решением дать или не дать согласие на задержание, арест, обыск и другие следственные действия в отношении депутата, если инкриминируемые ему действия связаны с его депутатской деятельностью. Но вправе ли она своим решением обязать орган дознания или следователя прекратить производство по уголовному делу или делу об административном правонарушении, то есть исключить допросы свидетелей, проведение экспертиз, изучение документов и вообще любые следственные действия, ведущие к установлению истины? Не получилось ли так, что Государственная Дума в данном случае присвоила себе функцию следствия и суда? На наш взгляд, отраженная в Федеральном законе правовая позиция по меньшей мере не бесспорна, не в полной мере соответствует конституционным принципам разделения властей и равенства граждан перед законом.

2. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора соответствующей палатой Федерального Собрания. Представление о процедуре рассмотрения данного вопроса можно получить, например, из Регламента Совета Федерации Федерального Собрания, который подробно регулирует порядок лишения члена Совета Федерации неприкосновенности, и, в частности, устанавливает, что представление Генерального прокурора Российской Федерации о лишении члена Совета Федерации рассматривается Комиссией Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности и Комитетом Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, которые готовят заключения.

По предложению Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности и (или) Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам вопрос о рассмотрении представления Генерального прокурора Российской Федерации о лишении члена Совета Федерации неприкосновенности включается в повестку дня очередного заседания Совета Федерации. На заседание Совета Федерации может быть приглашен Генеральный прокурор Российской Федерации. Совет Федерации вправе истребовать от Генерального прокурора Российской Федерации дополнительные материалы.

Член Совета Федерации, в отношении которого поступило представление Генерального прокурора Российской Федерации о лишении его неприкосновенности, вправе дать пояснения при рассмотрении этого вопроса на заседаниях Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности, Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, а также, разумеется, на пленарном заседании Совета Федерации.

По результатам рассмотрения представления Генерального прокурора Российской Федерации о лишении члена Совета Федерации неприкосновенности Совет Федерации может принять решение дать согласие на личный досмотр, задержание, арест и допрос члена Совета Федерации, проведение в отношении него обыска, привлечение члена Совета Федерации к административной или уголовной ответственности, а также на возбуждение в отношении члена Совета Федерации уголовного дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, за публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом и которые совершены в связи с действиями, соответствующими статусу члена Совета Федерации.

Указанное решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Регламент специально оговаривает, что данное решение должно быть мотивированным. Постановление Совета Федерации в течении трех дней со дня его принятия направляется Генеральному прокурору Российской Федерации.

Статья 99

1. Воссоздание в России постоянно действующего представительного и законодательного органа государственной власти - одно из самых существенных завоеваний последнего времени, важнейшее условие движения по пути создания демократического общества и правового государства. Данная статья определяет способ деятельности Федерального Собрания и порядок начала работы вновь избранной Государственной Думы.

Обе палаты Федерального Собрания являются постоянно действующими, однако организуются и функционируют по-разному. В соответствии с Федеральным законом от 19 июля 2000 г. (5 августа 2000 г.) "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", Совет Федерации формируется из представителей субъектов Российской Федерации, один из которых избирается законодательным (представительным) органом государственной власти, другой - назначается высшим должностным лицом (главой исполнительной власти) субъекта Российской Федерации (см. комментарии к статьям 95, 96). Член Совета Федерации избирается (назначается) на срок полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти или соответствующего высшего должностного лица (главы исполнительной власти) субъекта Российской Федерации. В том же порядке, в каком он назначен, член Совета Федерации может быть отозван. Соответственно, в Совете Федерации идет непрерывное "текучее" изменение состава, вызываемое избранием (назначением) его новых членов. При этом Конституция Российской Федерации не предусматривает случаев роспуска или приостановления деятельности Совета Федерации.

Государственная Дума является постоянно действующим органом государственной власти, избираемым один раз в четыре года по смешанной избирательной системе (см. комментарий к ст. 97). Государственная Дума может быть распущена, в этом случае Президент Российской Федерации обязан объявить досрочные выборы Государственной Думы. Государственная Дума работает в сессионной форме, собираясь на сессии два раза в год: весенняя - с 12 января по 20 июня и осенняя - с 1 сентября по 25 декабря (ст. 40 Регламента Государственной Думы). Рабочая неделя Государственной Думы включает пленарные заседания (как правило, два дня в неделю, среда и пятница), заседания фракций, депутатских групп, комитетов, парламентские слушания, пресс-конференции и т.д. Последняя неделя месяца отводится, как правило, для работы в избирательных округах.

2. Вновь избранная Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Месячные срок необходим для завершения работы избирательных комиссий, оформления документации, связанной с избранием депутатов. В этот период между фракциями, представленными в парламенте, проходят интенсивные консультации по кандидатуре Председателя Государственной Думы, его заместителей, председателей комитетов, согласуются повестка дня и регламент первых заседаний Государственной Думы.

Установление непосредственно в Конституции срока созыва первого заседания вновь избранного парламента - достаточно распространенная конституционная практика. Парламент собирается на первое заседание "автоматически", в силу прямого указания Конституции, при этом снимается вопрос о том, кто, в какой срок должен созвать парламент, что происходит в случае несозыва и т.п. Однако Конституция позволяет Президенту Российской Федерации созвать Государственную Думу досрочно, например, для введения военного или чрезвычайного положения, принятия неотложных бюджетных или внешнеполитических решений. На практике подобных случаев пока не было.

В Заключительных и переходных положениях Конституции Российской Федерации предусмотрено (п. 8), что Совет Федерации на свое первое заседание собирается на тридцатый день после избрания. Первое заседание Совета Федерации открывает Президент Российской Федерации, что и было выполнено на практике.

В Регламенте Государственной Думы вопрос о начале работы палаты и признании полномочий депутатов проработан недостаточно четко. Согласно ст. 33 Регламента, на первом заседании Государственной Думы председательствующий сообщает палате фамилии избранных депутатов Государственной Думы согласно списку депутатов, официально переданному Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и составленному на день открытия первого заседания Государственной Думы. Таким образом, Регламент не предусматривает какого-либо контроля Государственной Думы за собственным составом и ставит его в зависимость от решения Центральной избирательной комиссии. Аналогичная практика складывается и в отношении дополнительно избранных депутатов: если в Государственной Думе первого состава полномочия вновь избранных депутатов признавались постановлением Государственной Думы, то в Государственной Думе второго состава вновь избранному депутату оформляется депутатское удостоверение и он допускается в зал пленарных заседаний распоряжением Председателя Государственной Думы, изданным на основании решения Центральной избирательной комиссии (при этом передача мандата другому депутату, избранному по партийному списку, осуществляется по-прежнему постановлением Государственной Думы).

Столь рыхлая практика решения вопросов о составе палаты вызвана стремлением избежать бесплодной дискуссии по персональным вопросам, а также случаев непризнания парламентским большинством полномочий вновь избранных депутатов (такой случай имел место в отношении депутата С.П.Мавроди, полномочия которого первоначально не были признаны палатой).

Регламент Государственной Думы не дает четкого ответа, в каком порядке должны прекращаться полномочия депутата в случае признания его избрания недействительным - требуется ли для этого голосование палаты или достаточно решения суда? В перспективе, на наш взгляд, указанные проблемы должны получить четкое и единообразное решение: все вопросы состава депутатского корпуса (признание полномочий, сложение полномочий, передача мандата другому депутату, лишение депутатской неприкосновенности и т.д.) должны решаться самой Государственной Думой на основании документов, прошедших проверку в ее мандатной комиссии.

3. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат. Данная парламентская традиция существует во многих странах, она существовала, в частности, в Верховных Советах СССР и РСФСР и сохранилась в Государственной Думе. Выдвижение на первый план общечеловеческого признака - возраста депутата - свидетельствует об уважении к парламентским традициям, подчеркивает единство депутатского корпуса и отчасти смягчает острую политическую борьбу, которая разворачивается на первых заседаниях парламента нового созыва.

Однако на практике руководить началом работы парламента оказалось достаточно непростой задачей, особенно для человека пожилого возраста. Поэтому в Регламенте Государственной Думы (ст. 32) появилась следующая норма: "Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат Государственной Думы. В дальнейшем до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя заседания Государственной Думы могут вести поочередно представители депутатских объединений по согласованию между ними".

4. Полномочия Государственной Думы прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва. Таким образом, весь период с момента проведения выборов и до открытия первого заседания Государственной Думы нового созыва депутаты Государственной Думы прежнего созыва вправе заседать и принимать решения. Данное положение обеспечивает непрерывность полномочий законодательной (представительной) власти, в том числе и в период передачи полномочий от одного состава палаты следующему. Однако эта норма не распространяется на случаи роспуска Государственной Думы (ст. 111 и 117 Конституции Российской Федерации), когда возникает неизбежный "разрыв" в осуществлении полномочий Государственной Думы. В период роспуска Государственной Думы законодательная (представительная) власть на федеральном уровне действует в "усеченном" виде, она представлена лишь Советом Федерации, который, согласно Конституции Российской Федерации, не может быть распущен ни при каких условиях.

Статья 100

1. Комментируемая статья Конституции Российской Федерации устанавливает порядок работы палат Федерального Собрания. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Указанное требование направлено на самостоятельное осуществление палатами парламента своих полномочий, строгое соблюдение разделения функций палат в процессе законотворчества.

Данное положение Конституции Российской Федерации не препятствует образованию палатами совместных органов - согласительных комиссий - для преодоления возникших разногласий по законопроектам. Возможность образования согласительных комиссий предусмотрена ст. 105 Конституции Российской Федерации. На практике существуют также общие звенья аппарата, обслуживающие обе палаты (Например, Парламентская библиотека).

2. Конституцией Российской Федерации установлено, что заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. Открытость, "прозрачность" деятельности парламента - важнейшее качество, на котором зиждится авторитет и влияние представительной власти. В США, например, каждый гражданин страны вправе посетить здание конгресса, присутствовать на его заседаниях. Во многих странах существуют специальные программы ознакомления граждан с деятельностью парламента. Сессии законодательных и представительных органов власти транслируются по радио и телевидению, широко освещаются в сводках новостей.

Правовое регулирование доступа в зал парламентских заседаний можно рассмотреть на примере Совета Федерации. Согласно Регламенту этой палаты Заседания Совета Федерации проводятся открыто, на гласной основе и освещаются средствами массовой информации. Совет Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено Президентом Российской Федерации, Председателем Правительства Российской Федерации, председательствующим на заседании палаты, комитетом, комиссией Совета Федерации или группой членов Совета Федерации численностью не менее 25 человек. (...)

По решению Совета Федерации на заседания палаты приглашаются представители государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Советом Федерации вопросам.

Представители средств массовой информации могут присутствовать на открытых заседаниях палаты при условии их аккредитации в Совете Федерации.

Другие лица, не являющиеся членами Совета Федерации, могут присутствовать на заседаниях палаты только по специальному приглашению, выдаваемому за подписью Председателя Совета Федерации."

Аналогичные положения содержатся и в Регламенте Государственной Думы.

Несмотря на закрепленную в Конституции Российской Федерации и регламентах открытость заседаний палат, в освещении деятельности Федерального Собрания Российской Федерации есть немалые резервы. Палаты российского парламента заседают в плохо приспособленных для парламентской деятельности помещениях, в которых практически нет мест для посетителей. Телевизионная трансляция и радиотрансляция заседаний обеспечивается лишь внутри парламентских зданий (а также в Кремль и в некоторые другие государственные структуры по закрытым каналам связи). Практика получения трансляции заседаний парламента по кабельной сети в настоящее время отсутствует. Средства массовой информации, отражая интересы заинтересованных политических групп, освещают заседания палат крайне скупо и подчас в искаженном виде. Опубликование стенограмм заседаний затягивается на многие годы. Все это, безусловно, сказывается на авторитете и социальной эффективности деятельности российского парламента.

Ряд существенных вопросов освещения деятельности палат Федерального Собрания в средствах массовой информации урегулирован в Федеральном законе от 15 декабря 1994 г. (13 января 1995 г.) N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" (СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 170). Согласно этому Федеральному закону, пресс-службы федеральных органов государственной власти ведут аудио- и видеозапись всех официальных мероприятий с участием Президента Российской Федерации, заседаний Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства Российской Федерации и его президиума. Для таких записей устанавливается бессрочный режим хранения. Журналисты средств массовой информации имеют право знакомиться с записями и снимать копии с них, кроме записей закрытых мероприятий. Кроме того, закон предоставляет теле- и радиожурналистам осуществлять собственную запись официальных событий и мероприятий.

Государственные федеральные аудиовизуальные средства массовой информации должны обеспечивать оперативное информирование телезрителей и радиослушателей о важнейших событиях общественной и государственной жизни - вступлении в должность Президента Российской Федерации, открытии сессий палат Федерального Собрания и др. Федеральный закон обязал государственные федеральные аудиовизуальные средства массовой информации еженедельно, за исключением времени, когда заседания Совета Федерации и Государственной Думы не проводятся, выпускать в эфир по одному из общероссийских телеканалов и по одному из общероссийских радиоканалов обзорные информационно-просветительские программы об итогах работы Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов и комиссий, депутатских объединений в Государственной Думе, о проведении парламентских слушаний, об истории и о практике российского и зарубежного парламентаризма, об укреплении российской государственности, о содержании и применении основных положений Конституции Российской Федерации, законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации.

В случаях, предусмотренных их регламентами, палаты Федерального Собрания вправе объявить свои заседания закрытыми. Такая необходимость возникает, когда палата обсуждает закрытые статьи бюджета, вопросы национальной безопасности и т.п.

Решение о проведении закрытого заседания принимается соответствующей палатой большинством голосов (в Государственной Думе - от общего числа депутатов, в Совете Федерации - от числа членов палаты, присутствующих на заседании). Председательствующий обязан проинформировать членов палаты и присутствующих на заседании лиц о правилах проведения закрытого заседания и запрете распространения информации. На закрытом заседании палаты запрещается использование электронных средств приема, передачи и накопления информации (звукозаписывающей и вычислительной техники, теле- и радиоприемников, пейджеров, сотовых телефонов, иной приемно-передающей аппаратуры). Стенограмма закрытого заседания палаты хранится в соответствующем структурном подразделении на правах секретного документа. В последующем палата вправе принять решение о рассекречивании материалов закрытого заседания.

3. Палаты Федерального Собрания могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководи