Cтатьи, выдержки из статей для написания диплома, курсовой работы, реферата по предмету Юриспруденция: Ответственность органов налоговой полиции - _ 4. Уголовная ответственность за должностные преступления в органах ФСНП 4.1. К вопросу о понятии должностного лица в праве 4.2. О лицах, занимающих государственные должности в Российской Федерации и субъектах Росс -"Электив"

_ 4. Уголовная ответственность за должностные преступления в органах ФСНП 4.1. К вопросу о понятии должностного лица в праве 4.2. О лицах, занимающих государственные должности в Российской Федерации и субъектах Росс

Прежде всего, укажем, что исходя из смысла фразы "должностные преступления", мы, соответственно, и будем исследовать только те преступления, которые вытекают из занимаемой должности, то есть уголовную ответственность должностных лиц. Сразу оговоримся, что не все лица, занимающие государственные должности, могут быть субъектами должностных преступлений, и этот вопрос будет исследоваться обособленно далее.

В ст. 1 Закона РФ "О Федеральных органах налоговой полиции" (далее Закон РФ) закреплено правило о принадлежности налоговой полиции к правоохранительным органам, хотя законодательство России не содержит четкого определения "правоохранительного органа". В юридической науке под правоохранительными органами понимаются "такие государственные органы и общественные организации, которые всей своей деятельностью на основе закона, в соответствующих формах и на демократических принципах призваны обеспечить законность и правопорядок, защиту прав и интересов граждан, трудовых коллективов, общества и государства, предупреждать и пресекать правонарушения, применять государственное принуждение или общественное воздействие к лицам, нарушившим законность и правопорядок"*(20).

Действуя как правоохранительный орган, налоговая полиция осуществляет функции расследования налоговых преступлений при дознании и производстве предварительного следствия, функции оперативно-розыскной деятельности, предупреждения налоговых преступлений и иных правонарушений в финансово-экономической сфере, а также ведет борьбу с коррупцией в налоговых органах (а в соответствии с Указом Президента РФ от 25 сентября 1999 г. "Вопросы Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации"*(21) - и в органах налоговой полиции). Именно эти специфические правоохранительные функции налоговой полиции в первую очередь отличают ее от налоговых органов (Министерства РФ по налогам и сборам и его территориальных подразделений), а также от органов Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю.

В системе правоохранительных органов налоговая полиция занимает особое место, являясь, как это закреплено ст. 1 Закона РФ, "составной частью сил обеспечения экономической безопасности Российской Федерации"*(22).

Однако понятие "работник правоохранительных органов" очень близко примыкает к определению "должностного лица". Укажем, что именно понятие "должностного лица" в уголовном праве России является усложненным и объемным, зачастую не охватывается рамками отдельной специальной нормы УК РФ, как состава преступления. Кроме того, отсутствие, как правило, прямых отсылочных норм Уголовного кодекса РФ, регулирующих уголовную ответственность тех или иных должностных лиц за различные виды преступлений - особенность уголовного права России.

Подчеркнем и следующие обстоятельства. Есть лица, которые занимают "должностное положение", различные "должности по службе", но они не являются "должностными лицами" в буквальном смысле потому, что в уголовном праве России они считаются "лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации" и "лица, занимающие государственные должности субъектов Российской Федерации" (Приложения 1, 2, 3 и 4 к ст. 285 УК РФ).

Помимо всего, Уголовный кодекс РФ прямо указывает на отдельную категорию лиц: государственных служащих и служащих органов местного самоуправления, которые относятся к числу служащих, но не относятся к числу должностных лиц (Приложение 4 к ст. 285 УК РФ).

Правоприменение осложняет и тот факт, что само правовое регулирование указанных понятий, тесно взаимосвязанных с уголовно-правовыми отношениями, вытекающими из определения "должностные преступления", осуществляется не только нормами УК РФ, но и другими законами и правовыми актами. Кроме того, и другие понятия: "должностные лица", "лица, занимающие государственные должности", "государственные служащие" разъясняются также рядом законов, правовых актов и постановлений Пленумов ВС РФ, что, в свою очередь, создает дополнительные сложности правоприменителю.

Уголовный кодекс РФ имеет в себе главу 30 с названием "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления", которая впитала в себя семь статей (285-291) УК РФ. Эти преступления можно считать должностными преступлениями. Однако к ним можно отнести и другие составы преступлений, структурно находящиеся в других главах Кодекса. Например, ст. 284 УК "Утрата документов, содержащих государственную тайну" (глава 29 УК РФ); ст. 169 УК "Воспрепятствование законной предпринимательской деятельности" (глава 22 УК РФ); ст. 183 УК "Незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну" (глава 22 УК РФ) и некоторые другие преступления. Преступления, предусмотренные ст. 169, 183, 284 УК РФ, совершаются, как правило, лицами, являющимися должностными лицами и (или) лицами, занимающими государственные должности в РФ или субъектах РФ. Таковыми могут быть и работники системы ФСНП. Именно поэтому уяснение и разграничение вопросов об отнесении отдельных лиц к должностным лицам и (или) лицам, занимающим государственные должности в Российской Федерации или ее субъектах, представляется важным и первостепенным при исследовании ответственности за должностные преступления.

Понятие должностного лица представлено законодателем в Примечании 1 к ст. 285 УК РФ, которое целесообразно привести почти текстуально. "Должностными лицами в главе 30 УК РФ признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации".

Конечно, определение должностного лица как субъекта преступления представлено в Кодексе далеко не полно, ибо его понятие "расшифровывается" (как сказано уже выше) в других законах и нормативно-правовых актах.

Кто же такие должностные лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти...?

Нет надобности исследовать осуществление должностным лицом своих функций постоянно. Лицо, занимающее должность, как общее правило выполняет свои функции согласно должностной инструкции (должностных обязанностей), либо эти обязанности описываются в контракте между руководителем соответствующего структурного подразделения органа власти и таким лицом.

Следует иметь в виду, что лицо, временно исполняющее обязанности по определенной должности или осуществляющее специальные полномочия, может быть признано субъектом должностного преступления при условии, если указанные обязанности или полномочия возложены на данное лицо в установленном законом порядке.

Выполнение перечисленных функций по специальному полномочию означает, что лицо исполняет определенные функции, возложенные на него законом (стажеры органов милиции, прокуратуры и др.), нормативным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом.

Такие функции могут осуществляться в течение определенного времени или одноразово либо совмещаться с основной работой (народные и присяжные заседатели и др.). (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе", п. 1)*(23).

При этом надо обратить внимание на фразу в Примечании 1 к ст. 285 УК РФ: "Представитель власти". Весь нюанс в том, что (как уже отмечено выше) в ст. 285 УК и в Примечаниях 1-4 к ним нет отсылочной нормы к Примечанию к ст. 318 УК РФ. А между тем, Примечание 1 к ст. 285 УК и Примечание к ст. 318 УК надлежит рассматривать в совокупности. Как раз последнее Примечание значительно расширяет понятие должностного лица за счет самой широкой трактовки определения представителя власти.

Наиболее сложной правовой конструкцией выглядит п. 4 Примечания к ст. 285 УК РФ, где говорится, что некоторые лица, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям главы 30 в случаях, предусмотренных соответствующими статьями. В данном случае законодатель имеет в виду таких государственных служащих, как представителей власти, определение которым дается и в Примечании к ст. 318.

Представителями власти являются должностные лица государственных органов, которые наделены правом в пределах своей компетенции предъявлять и принимать решения, обязательные для исполнения гражданами и организациями независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности, то есть лицами и организациями, не находящимися в служебной от них зависимости (см. Примечание к ст. 318 УК).

Указанное определение являет собой сходство с определением должностного лица: представителем власти является должностное лицо, а должностное лицо - это лицо, осуществляющее функции представителя власти, то есть, иначе говоря, должностного лица. В связи с этим сохраняет свою значимость постановление Пленума Верховного Суда СССР N 4 от 30 марта 1990 года "О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышение власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге"*(24), но уже не действуют п.п. 2, 3, 4 и 5 данного постановления*(25).

К представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов внутренних дел Российской Федерации и ФСБ Российской Федерации, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при реализации которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями - п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г.)*(26).

Квалифицируя действия должностных лиц, совершивших должностные преступления, следует руководствоваться Указом Президента РФ "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" от 4 апреля 1992 г. N 361*(27). Данным указом установлен запрет служащим госаппарата выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства, за исключением научной, преподавательской или творческой деятельности. Почти аналогичные правовые нормы о запрете работы по совместительству содержаться и в ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 5 июля 1995 г. N 114-ФЗ*(28), "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. N 8-ФЗ*(29) и в других законах.

В то же время, исследуя вопрос о правовом положении государственных служащих в России, следует обратить внимание на следующие обстоятельства.

Первое. Федеральный закон от 5 июля 1995 г. "Об основах государственной службы РФ" оказался бездейственным.

Второе. В противовес этому закону от 5 июля 1995 г. группа депутатов Государственной Думы РФ предложила к рассмотрению проект федерального закона "Кодекс поведения государственных служащих РФ", который был еще в 2000 г. принят в первом чтении с множеством замечаний. При проведении "круглого стола" в РАГС (Российская академия государственной службы) по проблемам "Кодекса поведения госслужащих РФ" было признано, что Кодекс принимать рано, ибо нет объекта правового регулирования: "Государственной службы, как таковой, в России не существует"*(30).

Третье. Выводу о том, что государственной службы в России нет, участники "круглого стола" РАТС дают некое обоснование, заключающееся в следующих трех узловых моментах.

1) "Есть достаточно многочисленный слой наемных работников, которых с их руководством связывают отношения трудового контракта".

2) "Но во всем мире положение госслужащих регулируется не гражданским, а административным правом".

3) При этом чиновники "...принимаются на работу, как правило, пожизненно и руководитель не вправе их отстранить от должности и уволить. Это может сделать лишь специальный административный суд или трибунал"*(31).

Правовой статус госслужащего в России имеет, конечно же, другую правовую основу, нежели в зарубежных странах.

Предлагается также закрепить в законодательстве норму, согласно которой государственный служащий обязан отвечать на все публично высказанные в его адрес обвинения в совершении антиправовых или безнравственных деяний. Надо полагать, что отсутствие такой нормы - упущение законодателя.

Другой минус в законодательстве о регулировании деятельности госслужащих. В стране стал доминировать государственный режим. Сегодня чиновников стало больше, чем во всем Советском Союзе, несмотря на потерю территории и населения. Причем - задумайтесь! - в низкооплачиваемые чиновники с удовольствием идут успешные предприниматели. Почему? А потому, что выгодно иметь в руках такой козырь, как возможность предоставлять или отзывать лицензии, квотировать некий продукт или сырье, затевать тяжбу по поводу брэндов, принадлежащих ранее государству - а ему принадлежало все - а теперь являющихся собственностью частных компаний, как это происходит, например, с товарными знаками в табачной и алкогольной сферах*(32).

Чтобы как-то заполнить правовой вакуум в регулировании различных видов государственной службы, 12 августа 2002 г. был издан Указ Президента РФ "Об утверждении общих принципов государственной службы". Эти принципы представляют собой основы поведения государственных служащих. Этими принципами им надлежит руководствоваться при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей ("Рос. Газета", 15 августа 2002 г.)

Вернемся к толкованию определения должностного лица. Рассмотрим понятия "организационно-распорядительные" и "административно-хозяйственные" функции, о которых сказано в п. 3 упомянутого постановления Пленума ВС РФ от 10 февраля 2000 г. N 6.

Первые функции включают, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий. Ко вторым могут быть отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п.

Не являются субъектами должностных преступлений работники государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, исполняющие в них профессиональные или технические обязанности, которые не относятся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям.

Однако если эти лица, кроме исполнения своих профессиональных обязанностей, наделены также функциями организационно-распорядительного или административно-хозяйственного характера, то они несут ответственность как должностные лица*(33).

Лица, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности в коммерческой или иной организации, независимо от формы собственности, либо в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, а также поверенные, представляющие в соответствии с договором интересы государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплены (находятся) в федеральной собственности, не могут быть признаны должностными лицами и могут подлежать ответственности по соответствующим статьям главы 23 УК РФ.

Таким образом, работник системы ФСНП не только работник правоохранительных органов (ст. 1 Закона РФ), но и представитель власти (БВС РФ, N 4, 2000 г.), а также - должностное лицо.