Cтатьи, выдержки из статей для написания диплома, курсовой работы, реферата по предмету Юриспруденция: Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации - _ 2. Нормативные аспекты соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта -"Электив"

_ 2. Нормативные аспекты соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта

Формулы, закрепляющие соотношение законов и подзаконных нормативных правовых актов, содержатся в различных нормативных правовых актах. Единой формулы, закрепляющей соотношение закона со всеми видами подзаконных нормативных правовых актов, не существует. Такая ситуация сложилась из-за того, что каждый вид подзаконных нормативных правовых актов обладает своей спецификой и присущими только ему особенностями, которые наиболее отчетливо проявляются в его взаимоотношениях с законом.

Существует множество общих формулировок, с помощью которых в законодательстве закрепляется соотношение закона и конкретного вида подзаконных нормативных правовых актов. Наиболее часто в нормативных правовых актах используется общая формула "на основании и во исполнение закона". Соотношение закона и определенного вида подзаконного нормативного правового акта, закрепленное данной юридической формулой показывает не только подчиненное положение актов по отношению к закону, но и определяет, что основанием издания подзаконного нормативного правового акта является закон.

В законе может содержаться общее указание на необходимость принятия нормативного правового акта иного вида, либо прямое указание на принятие нормативного правового акта конкретного вида определенным органом по определенному в законе вопросу. Помимо этого, властный орган, основываясь на уже принятом законе, может в рамках своей компетенции принять соответствующий нормативный правовой акт в целях исполнения закона.

Формула "на основании и во исполнение закона" показывает, что подзаконный нормативный правовой акт, конкретизируя и развивая закон, не может выходить за рамки предмета закона, не может ему противоречить. К примеру, в подзаконном акте не могут быть установлены принципиально иные, чем в законе права и обязанности субъектов права. В-третьих, предметная сфера подзаконного нормативного правового акта, издающегося на основании и во исполнение закона, определяется главным образом предметной сферой закона.

Нормативные правовые акты, изданные на основании и во исполнение закона, являются бесспорно подзаконными актами, а саму формулировку "на основании и во исполнение закона" можно считать "классической" формулой, закрепляющей оптимальное нормативное соотношение подзаконного нормативного правового акта с законом. Такая формула закреплена, например, применительно к постановлениям Правительства Российской Федерации.

Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта, закрепленное формулой "на основании и во исполнение закона", может быть опосредовано другими видами подзаконных нормативных правовых актов. Например, постановления Правительства Российской Федерации издаются на основании и во исполнение не только Конституции Российской Федерации и федеральных законов, но и нормативных указов Президента Российской Федерации*(145).

Очень важно, чтобы для нормативных актов каждого государственного органа определялся исчерпывающий перечень нормативных актов, от которых они будут зависеть. Данное правило должно быть положено в основу формирования всех уровней правовой системы. На федеральном уровне данное требование о полном закреплении иерархических зависимостей в целом соблюдается.

Однако в целом ряде нормативных актов федеральных органов государственной власти может встречаться замена ключевых слов в самой формулировке "на основании и во исполнение закона". После того как были приняты Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009*(146) формулировка "на основании и во исполнение" претерпела некоторые изменения и была заменена на формулу "на основе и во исполнение" (п.2).

После этого формулировка "на основе и во исполнение" перекочевала во многие ведомственные акты. Так, в п.5.5 Приказа ГТК РФ от 10 января 1996 года N 12 "Об утверждении общих положений о таможенных органах Российской Федерации" (Зарегистрировано в Минюсте РФ от 16.02.96г. Рег. N 1032)*(147) закреплено: начальник таможни "на основе (курсив - авт.) и во исполнение законодательных актов Российской Федерации, правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации о таможенном деле, нормативных актов ГТК, правовых актов других вышестоящих органов и в пределах своей компетенции подписывает приказы и иные правовые акты и документы, организует проверку их исполнения". В данном случае понятие "на основании" заменено понятием "на основе". Это уже будет иной вариант соотношения, чем тот, который предусмотрен для нормативных правовых актов в системе органов исполнительной власти*(148).

Существуют определенные особенности в соотношении закона с конкретными видами подзаконных нормативных правовых актов, где это соотношение закреплено другой общей формулой: "не должны противоречить закону". В данной формуле ничего не сказано об основании издания такого подзаконного нормативного правового акта. Однако, в ней четко указано подчиненное положение такого акта по отношению к закону, что он не должен ему противоречить. Следовательно, установление принципиально иных, чем в законе, предписаний для такой категории актов все-таки запрещено напрямую. Отсюда акт, который не должен противоречить закону, зависим от закона, бесспорно подчинен ему, его юридическая сила в соотношении с юридической силой закона будет уступать последнему, будет ниже юридической силы закона. Нормативные правовые акты, которые не должны противоречить закону, безусловно, следует относить к подзаконным нормативным правовым актам.

Подзаконные нормативные правовые акты, которые не должны противоречить федеральному закону, имеют не столь жесткую зависимость от закона в сравнении с подзаконными нормативными правовыми актами, издающимися на основании и во исполнение закона. Тем не менее, если обнаружится противоречие между федеральным законом и актом меньшей юридической силы, издающимся в соответствии с данной формулировкой, например, указом Президента Российской Федерации, то оно должно решаться в пользу федерального закона. Единственное условие для приведения в действие принципа верховенства закона, закрепленного в ч.2 ст.4 Конституции Российской Федерации, является то, что федеральные законы сами не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч.1 ст.15) и федеральным конституционным законам, они должны быть приняты и опубликованы в установленном Конституцией порядке.

Итак, отсутствие прямого указания на основание издания подзаконного нормативного правового акта в рассматриваемой формулировке ("не должны противоречить закону") устанавливает возможность его принятия в отсутствие закона или иного вышестоящего акта в рамках компетенции правотворческого органа. Следует еще раз подчеркнуть, что предмет регулирования подзаконным нормативным правовым актом, принимаемого в отсутствие закона или вышестоящего акта, не может выходить за рамки компетенции органа, его принимающего. Это означает, что такой акт не может быть принят вообще по любому вопросу, относящемуся к сфере правового регулирования, или по вопросу регулирования законом, а может быть принят только по вопросам, которые входят в компетенцию издающего его органа. Помимо этого, подзаконный нормативный правовой акт, который не должен противоречить закону, не может вторгаться в сферу исключительного регулирования законом, если перечень этих сфер содержится в Конституции или специальном законе.

Таким образом, подзаконный нормативный правовой акт, который не должен противоречить закону, в определении юридической силы может более всего быть связанным главным образом с законом. Для такого акта, с одной стороны, характерна большая, чем для других подзаконных актов, самостоятельность в вопросах издания, а, с другой стороны, регулирование различных вопросов общественной жизни, входящих в компетенцию органа, издающего акты такого рода, должно подчиняться содержательному регулированию этих отношений главным образом законом.

В Конституции Российской Федерации (ч.1 ст.15) установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. В данном случае, соотношение Конституции со всеми остальными актами установлено в общем виде. Оно не позволяет нам определить юридическую силу каждого конкретного вида нормативного правового акта, издающегося в Российской Федерации. Оно определяет только юридическую силу Конституции Российской Федерации и закрепляет ее верховенство по отношению ко всем остальным видам нормативных правовых актов и другим источникам права, правовым актам вообще.

Данное соотношение не устанавливает, что основанием издания каждого вида нормативных правовых актов, в том числе конкретных нормативных правовых актов по определенным вопросам является Конституция. Оно устанавливает только то, что все нормативные правовые акты и другие источники права не должны иметь содержательных расхождений с Конституцией Российской Федерации.

Закрепленное в Конституции нормативное соотношение со всеми иными правовыми актами не всегда удачно используется на практике, к примеру, в законопроектной работе. В ч.2 ст.10 проекта федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации" предлагается установить, что "законы и иные правовые акты в Российской Федерации принимаются (издаются) на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации и не могут ей противоречить"*(149). Предложенный вариант соотношения Конституции Российской Федерации с иными актами, по всей видимости, будет идти в нарушение уже закрепленного и установленного в ч.1 ст.15 Конституции нормативного соотношения. В данной статье закреплено, что "законы и иные правовые акты: не должны противоречить Конституции Российской Федерации". Формулировки "на основе и во исполнение" и "не должны противоречить" имеют, как уже было проанализировано ранее, различное значение и закреплять соотношение Конституции со всеми остальными актами с помощью первой нет необходимости. Поскольку это "привяжет" все остальные правовые акты Российской Федерации к федеральной Конституции в смысле поиска "основы" для их издания. В то время как Конституция не может регулировать даже в общем виде все без исключения сферы общественных отношений, к тому же она еще и не беспробельна.

Предметная сфера актов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации в общем виде закреплена в статьях 71-72. Предметную сферу регулирования для каждого вида нормативных правовых актов федерального органа государственной власти Конституция Российской Федерации не определяет, но закрепляет общие рамки компетенции органов, издающих такие акты. Исключение составляют федеральные органы исполнительной власти, для которых в Конституции Российской Федерации не закреплены ни полномочия на издание своих актов, ни общие рамки компетенции, как это было в предыдущей Конституции. Это является, на наш взгляд, серьезным конституционным пробелом, поскольку вот уже в течение многих лет он не может быть восполнен федеральным законом.

Специфическое значение будет иметь формула "не должны противоречить" применительно к первому аспекту соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. Принципы иерархического построения системы нормативных правовых актов диктуют необходимость того, чтобы следующий за законом иерархический уровень мог занимать только один определенный вид нормативных правовых актов или нормативные правовые акты нескольких равноправных по отношению друг к другу органов. Для такого вида (видов) нормативных правовых актов соотношение с законом может быть определено таким образом, что они не должны противоречить закону.

Таким образом, только для одного вида подзаконных нормативных правовых актов может закрепляться соотношение с законом формулой "не должны противоречить закону" или для нескольких, если органы их издающие занимают равное положение в системе властных органов. Это принципиальное положение будет весьма важным при сравнении взаимоотношений федерального закона и указа, с одной стороны, федерального закона и актов Центробанка, с другой (_ 4 главы 3).

Законы субъектов Российской Федерации также "не могут противоречить федеральному закону", однако к группе подзаконных нормативных правовых актов они не относятся по определению.

Формула "не должны противоречить закону" создает нормативную основу для реализации принципа непротиворечивости законодательства, которая характеризуется требованием исключения противоречий в тексте актов нижестоящего уровня, в данном случае исключения противоречий в тексте подзаконных нормативных правовых актов.

В соответствии с иерархическим принципом построения системы нормативных правовых актов Российской Федерации каждый нормативный правовой акт не может содержать нормативных предписаний, противоречащих нормативным предписаниям акта большей юридической силы. Обнаруженные в тексте подзаконного нормативного правового акта противоречия с законом являются грубым нарушением законности, за которое следует привлекать к адекватным мерам юридической ответственности лиц, виновных в этих нарушениях. Такие нарушения приводят к разрыву установленных в Конституции Российской Федерации и других законах иерархических связей.

Нарушение требований непротиворечивости подзаконного нормативного правового акта закону приводит к деформации всей правовой системы Российской Федерации и тогда право перестает быть единым, целостным и эффективным регулятором общественных отношений.

Иерархическая связь между нормативными правовыми актами выражается в том, что нормативные правовые акты имеют в структурном ряду определенное место и не могут содержать норм, противоречащих нормам вышестоящих актов. В свою очередь, каждый последующий в структурной иерархии нормативный правовой акт выступает исходной правовой базой для нормативных актов, расположенных в структурном ряду ниже его. Нормативный акт, нарушающий иерархическую связь и содержащий нормы, противоречащие вышестоящим актам, не подлежит применению в конкретных правоотношениях.

Таким образом, иерархическая связь, выраженная посредством нормативного определения соотношений между законом и подзаконным нормативным правовым актом, имеет основополагающее значение не только для построения системы нормативных правовых актов Российской Федерации, но и для формирования всех уровней правовой системы Российской Федерации.

В действующих нормативных правовых актах довольно часто встречается формулировка "не должны противоречить закону". Однако данная формула используется не всегда удачно. С помощью нее зачастую устанавливаются неточные с точки зрения юридической силы соотношения между актами. Например, в ч.3 ст.100 Конституции Республики Тыва*(150) закреплено, что "акты органов местного самоуправления не должны противоречить Конституции Республики Тыва и Конституции Российской Федерации, республиканским и федеральным законам". Данное соотношение напрямую противоречит ч.2 ст.4 и ч.1 ст.15 Конституции Российской Федерации, закрепляющим верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов по отношению ко всем остальным видам нормативных правовых актов, издаваемых в Российской Федерации. Было бы лучше, если подобного рода ошибки не допускались вообще, чтобы в актах, закрепляющих соотношение определенного акта (группы актов) с другими актами, учитывались и воспроизводились все установленные в вышестоящих актах юридические соотношения.

Различного рода неточности встречаются и в нормативных правовых актах федерального уровня. К примеру, в ч.5 ст.4 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"*(151) содержится положение, о том, что "федеральные законы и принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также решения органов местного самоуправления не могут противоречить настоящему Федеральному закону и программе приватизации"*(152). Постановления Правительства Российской Федерации, например, издаются "на основании и во исполнение федеральных законов" (ч.1 ст.115 Конституции Российской Федерации), а в данном федеральном законе устанавливается, что определенная группа тематических постановлений Правительства Российской Федерации не должна противоречить тематическому федеральному закону.

Можно было бы предположить, что в данном федеральном законе устанавливается исключение из общего соотношения. Оптимальной представляется ситуация, когда возможность установления исключения из общего правила закрепляется в том акте, где установлено общее соотношение, т.е. в Конституции Российской Федерации, а не в акте меньшей юридической силы (федеральном законе). В статье 115 и других статьях Конституции Российской Федерации никаких указаний об исключении из общего правила соотношения постановлений Правительства Российской Федерации с федеральным законом не содержится.

Среди модификаций данной формулы встречаются логически и юридически неточные. Например, в нескольких постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации*(153) встречается такая формулировка, что акты определенного органа "не должны противоречить конституционно значимым целям". Что это за конституционно значимые цели, где они закреплены и где установлено, что все нормативные правовые акты, издаваемые в Российской Федерации "не должны противоречить конституционно значимым целям"? Ни толкование норм Конституции Российской Федерации, ни проверка нормативных актов на соответствие Конституции Российской Федерации не подразумевает установление Конституционным Судом Российской Федерации новых правовых норм, а тем более установление соотношения между Конституцией и остальными нормативными правовыми актами. Представляется целесообразным воздерживаться от подобных формулировок не только в мотивировочных частях решений Конституционного Суда Российской Федерации, но и в других частях данных правовых актов.

Помимо двух рассмотренных общих формул, закрепляющих нормативное соотношение закона с конкретными видами подзаконных нормативных правовых актов, встречается и другая общая формула: "должны соответствовать закону". Чаще всего в тексте нормативных правовых актов встречается указание, что какой-либо подзаконный нормативный правовой акт издан в соответствии с определенным законом или что какой-либо вопрос в подзаконном нормативном правовом акте урегулирован в соответствии с определенным законом. Таких актов, где понятие "в соответствии с законом" встречается в данном значении можно насчитать несколько десятков тысяч. Однако, с помощью такого значения понятия "в соответствии с конкретным законом" общее соотношение между определенным видом законов и определенным видом подзаконных нормативных правовых актов не закрепляется, поскольку оно используется как синоним основания издания конкретного подзаконного нормативного правового акта, как указание на причину издания такого подзаконного нормативного правового акта.

Что же представляет собой данная общая формула соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта ("должны соответствовать закону"), чем она отличается от рассмотренных нами ранее двух других общих формул? Само понятие "соответствие" предполагает наличие двух соотносимых объектов, а применительно к рассматриваемой формулировке предполагает возможность сравнения одного конкретного акта с другим конкретным актом по определенному вопросу.

Как правило, данная формулировка употребляется к соотношению двух конкретных актов различных видов и различных уровней. Так, в ч.2 ст.125 Конституции Российской Федерации закреплено, что Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также других источников права (некоторых видов внутригосударственных договоров и не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации).

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации следит за тем, чтобы все нормативные правовые акты и иные источники права, принимаемые в Российской Федерации, соответствовали Конституции Российской Федерации. Практика рассмотрения дел подобного рода Конституционным Судом Российской Федерации показывает, что им рассматриваются дела о соответствии конкретного нормативного акта, например, тематического указа Президента Российской Федерации, другому конкретному акту - Конституции Российской Федерации, а не вообще соответствие целого вида нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации. Отсюда следует, что формула "должны соответствовать закону" больше подходит для установления соотношения между конкретными актами различных видов.

Продолжая рассмотрение данной формулы, используемой в Конституции, следует сказать, что соотношение Конституции Российской Федерации с каждым из видов нормативных правовых актов закреплено на основе другой, рассмотренной нами ранее формулы "не должны противоречить Конституции Российской Федерации" (ч.1 ст.15). Если сопоставить обе эти юридические формулы ("не должны противоречить" и "должны соответствовать"), то можно заметить, что первая ("не должны противоречить") направлена, главным образом, на установление иерархических зависимостей между соотносимыми видами нормативных правовых актов, а вторая ("должны соответствовать закону") на закрепление, главным образом, оснований и рамок издания для конкретных нормативных правовых актов меньшей юридической силы, на указание об обязательном содержательном соответствии акта меньшей юридической силы акту большей юридической силы в целом.

О том, что в рассмотрении соответствия одного акта другому вышестоящему главный акцент делается на содержательной стороне неоднократно указывалось различными учеными. Так, Ю.А. Тихомиров "соответствие всех правовых актов Конституции" определяет как "совершение действий и принятие правовых актов на основе идей конституционализма, отраженных в федеральной Конституции"*(154). Ю.П. Лифшиц, давая определение "конституционному нормативному акту" считает, что "это акт, который по содержанию соответствует Конституции и органическим законам, международным правовым договорам, текущим законам (для подзаконных актов), а также принят, опубликован и введен в действие в соответствии с установленной в Конституции процедурой управомоченным на то субъектом нормотворчества в пределах конституционно закрепленной за ним компетенции согласно принципа разделения властей:"*(155).

Итак, формула "должны соответствовать закону" предполагает, что подзаконный нормативный правовой акт может быть издан после введения в действие соответствующего закона, в противном случае провести соответствие будет затруднительным, сравнивать один акт в отсутствие другого будет абсурдным, а проводить сравнение, к примеру, тематического подзаконного нормативного правового акта с целым видом законов (совокупностью законов) будет бессмысленным и нелогичным.

Подзаконные нормативные правовые акты, которые должны соответствовать закону, будут иметь меньшую зависимость от закона в сравнении с теми актами, которые издаются на основании и во исполнение закона. Данная зависимость будет выражаться главным образом в иерархической подчиненности подзаконного нормативного правового акта закону, необходимости его принятия после введения в действие соответствующего закона, отсутствии содержательных расхождений в подзаконном нормативном правовом акте с законом.

Предметная сфера подзаконных нормативных правовых актов, для которых соотношение с законом установлено на основе формулы "должны соответствовать закону" определена не четко. В ней сохраняется возможность свободного усмотрения сфер предметного регулирования отношений подзаконными нормативными правовыми актами, но строго в рамках закрепленной за органами компетенции или наличия соответствующих договоренностей.

После принятия конкретного федерального закона в нем может устанавливаться иное, частное соотношение с подзаконным нормативным правовым актом, к примеру, на основе рассматриваемой формулы "должны соответствовать федеральному закону" или "в соответствии с федеральным законом". Например, в ч.4 ст.1 Налогового Кодекса Российской Федерации*(156) закреплено следующее соотношение между данным Кодексом и всеми остальными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации: "Законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах состоит из законов и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах, принятых в соответствии с настоящим Кодексом". Закрепленное в Налоговом Кодексе Российской Федерации соотношение конкретного федерального закона со всеми остальными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации по вопросам налогообложения ничуть не противоречит закрепленному в ст.76 ч.5 соотношению федеральных законов с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Формула "в соответствии с законом" в данном случае применена в развитие положений Конституции Российской Федерации, каких-либо противоречий между закреплением двух данных формул применительно к одним и тем же видам нормативных правовых актов не обнаруживается.

В рамках данной формулы могут встречаться некоторые модификации, которые по существу несколько изменяют характер соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. К примеру, может встречаться формулировка "в точном соответствии с законом". Дополнительное указание "в точном" в данной формулировке относится главным образом к определению предметной сферы регулирования подзаконными нормативными правовыми актами, которая должна точно соответствовать рамкам предписаний закона и не должна выходить за эти границы.

В действующих нормативных правовых актах встречаются и другие нормативные основания, закрепляющие соотношение закона и подзаконных нормативных правовых актов, но рассмотренные нами выше три общие формулы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта являются основными, наиболее часто встречающимися.

Подводя предварительный итог рассмотренным формулировкам, закрепляющим нормативное соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта, необходимо отметить, что, исходя из их смысла, нормы подзаконных нормативных правовых актов должны быть последовательно согласованы с нормами законов, не должны содержать каких-либо расхождений с ними. Только единая, лишенная противоречий, система действующих норм права может выступать эффективным регулятором общественных отношений в Российской Федерации.

_ 3. Формы развития и конкретизации положений законов

в подзаконных нормативных правовых актах

Правовое регулирование различных общественных отношений в силу их содержания, особенностей и отраслевой специфики требует дальнейшего развития и конкретизации положений законов в нормах подзаконных нормативных правовых актов. Именно в нормах подзаконных нормативных правовых актов учитываются конкретные условия осуществления тех или иных общественных отношений, что находит отражение в содержании этих норм, главным образом, в гипотезе и диспозиции.

В научной литературе выделяется множество различных форм соотношения норм актов более высокой юридической силы с нормами актов меньшей юридической силы. На наш взгляд, следует согласиться с точкой зрения С.В. Полениной и других авторов, которые считают что наиболее целесообразно выделять две основные формы - развитие и конкретизация, а все остальные формы, такие как воспроизведение, детализация и другие считать их разновидностями*(157). Одни исследователи называют такие формы "методами конкретизации норм законов"*(158), другие рассматривают их в качестве приемов законодательной техники*(159), иные авторы предпочитают называть их "юридически значимой деятельностью"*(160). В данном исследовании формы развития и конкретизации будут иметь рабочее название как различные формы содержательного соотношения норм законов с нормами подзаконных нормативных правовых актов.

Формы развития и конкретизации положений закона в подзаконных нормативных правовых актах направлены, главным образом, на формирование предметных связей между актами различной юридической силы, о чем уже говорилось в параграфе 1 данной главы при рассмотрении третьего аспекта соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. Ранее, в первой главе, характеризуя понятие "подзаконный нормативный правовой акт" было выявлено, что нормы подзаконных нормативных правовых актов обычно имеют значение видовых норм, а нормы законов характер и значение родовых.

Отсюда, норма видового значения не может быть принята в отсутствие нормы родового значения. Формирование связей между родовой нормой и видовой возможно посредством использования форм развития и конкретизации норм законов в нормах подзаконных нормативных правовых актов. Необходимо также учитывать, что связь между законом и подзаконным нормативным правовым актом, устанавливаемая посредством различных форм развития и конкретизации, носит ступенчатый характер, поскольку закон и подзаконный нормативный правовой акт - это акты разных уровней.

Использование форм развития и конкретизации положений закона направлено, в первую очередь, на реализацию определенных положений закона. С помощью этих форм в нормах подзаконных нормативных правовых актов отражается масса различного рода подробностей, характерных черт и особенностей общественных отношений, которые по объективным причинам не могут быть учтены первоначально в рамках положений закона.

Установление оптимального соотношения закона с подзаконным нормативным правовым актом при помощи этих форм не укладывается в рамки чисто технической стороны правотворческой деятельности. Это сложная, комплексная деятельность, связанная с установлением взаимосвязей между законом и подзаконным нормативным правовым актом, требующая согласованных действий не только со стороны правотворческих органов, принимающих подзаконные нормативные правовые акты, но и со стороны законодательных органов, которые при издании закона должны иметь в виду необходимость будущего развития и детализации его положений.

Необходимость использования форм развития и конкретизации целесообразно определять первоначально на стадии подготовки проекта закона. В последующем, использование форм развития и конкретизации обнаруживается на стадии выявления объективных потребностей в издании компетентным правотворческим органом подзаконного нормативного правового акта. В одном случае такая потребность вызвана соответствующей оговоркой в законе, где может быть сказано, что определенный правотворческий орган для регулирования указанного в законе вопроса издает подзаконный нормативный правовой акт. В другом случае правотворческий орган, исходя из практической потребности, сам определяет необходимость издания подзаконного нормативного правового акта по вопросу, урегулированному в законе и входящему в компетенцию соответствующего правотворческого органа.

Однако имеют место случаи, когда использование форм развития и конкретизации закона напрямую запрещено. Здесь имеются ввиду сферы исключительного регулирования законом, которые представляют собой нормативно закрепленный перечень вопросов и регулирование по ним осуществляется только в форме закона (круг вопросов регулирования исключительно в форме закона был рассмотрен в _ 2 первой главы).

Вместе с тем, в российской системе законодательства существуют отрасли, которые формируются, главным образом, на базе единства законов и основанных на них подзаконных нормативных правовых актов. Формирование таких отраслей законодательства как экологическое, финансовое законодательство и ряда других происходит во многом благодаря использованию форм развития и конкретизации норм законов в подзаконных нормативных правовых актах. В этой связи, рассмотрение форм развития и конкретизации норм законов в подзаконных нормативных правовых актах имеет определенное практическое значение.

Одной из форм развития положений закона в подзаконных нормативных правовых актах является воспроизведение. В юридической науке нормативное воспроизведение рассматривается как одно из явлений правовой действительности, обеспечивающее развитие права*(161). В целом ряде случаев повторение нормативного материала вытекает из объективной потребности воспроизведения нормативных положений законов в основанных на них подзаконных нормативных правовых актах. В противном случае последние могут быть лишены содержательного стержня, основы.

Данная форма чаще используется в правотворческой практике федеративных государств, для которых проблема единства и стабильности правовой системы является наиболее актуальной. Частичному решению этой проблемы как раз и способствует форма воспроизведения федеральных законов в нормативных правовых актах субъектов федерации.

Воспроизведение норм законов в подзаконных нормативных правовых актах не означает точного копирования законодательных формулировок. Оно включает в себя помимо повторения законодательных норм еще и что-то другое, что служит развитием для изданной ранее законодателем нормы. Это "что-то другое" может быть выражено в виде сравнительно небольшого по объему текста и даже знаков препинания. После включения нормы закона в подзаконный нормативный правовой акт воспроизведенная норма по юридической силе одновременно продолжает оставаться нормой закона изложенной в тексте подзаконного нормативного правового акта*(162).

В подзаконных нормативных правовых актах Российской Федерации данная форма развития положений закона (воспроизведение) зачастую встречается в тех случаях, когда осуществляется воспроизведение с последующим редактированием текста правовой нормы, либо ее переформулированием. Например, в ст.42 утратившего силу КЗоТ Российской Федерации было закреплено, что "нормальная продолжительность рабочего времени работников на предприятиях, в учреждениях, организациях не может превышать 40 часов в неделю". В п.4 Типовых правил внутреннего распорядка таможенных органов Российской Федерации данное положение воспроизведено следующим образом: "Нормальная продолжительность служебного времени в таможенных органах не может превышать 40 часов в неделю"*(163). В ч.2 ст.91 действующего Трудового кодекса Российской Федерации*(164) процитированное положение КЗоТ полностью сохранено.

Помимо этого, воспроизведение может встречаться в подзаконных нормативных правовых актах в качестве повторения основного содержания нормы закона в сочетании с другими формами - собственно развитием, конкретизацией, детализацией и др.

В системе подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации очень редко встречается абсолютно точное, буквальное воспроизведение содержания правовых норм закона в подзаконных нормативных правовых актах. В современных условиях такой подход к воспроизведению оправдан, поскольку это противодействует размыванию юридической силы закона, его нивелировке с подзаконными нормативными правовыми актами. Помимо этого, в использовании данной формы необходимо учитывать, чтобы нормативное воспроизведение отличалось от других форм - дублирования или копирования.

Однако если есть необходимость буквального воспроизведения законодательных норм, то это необходимо делать со ссылками на соответствующие статьи закона, из которых данная норма извлечена. Как это сделано, к примеру, в п.2 Правил предъявления и рассмотрения претензий, связанных с перевозкой грузов на железнодорожном транспорте, утвержденных Приказом МПС России от 27 сентября 2000 г. N 25Ц*(165). В абз.2 данного пункта Правил буквально, с сохранением всех знаков препинания и с соответствующей ссылкой на статью 135 Федерального закона "Транспортный устав железных дорог Российской Федерации"*(166) дословно воспроизведено следующее законодательное предписание: "Грузоотправитель, грузополучатель могут передавать свои права на предъявление претензий и исков иным юридическим, физическим лицам посредством надлежащего оформления договора поручения или доверенности".

Анализ действующих нормативных правовых актов на примере рассмотрения случаев нормативного воспроизведения позволяет раскрыть одну характерную особенность самой проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта, существенно расширить наши представления о ней. Нормативное воспроизведение дает нам примеры того, что между законом и подзаконным нормативным правовым актом могут устанавливаться не только связи, направленные от акта большей юридической силы к акту меньшей юридической силы (нисходящие связи), но и связи, направленные от акта меньшей юридической силы к акту большей юридической силы (восходящие связи).

К примеру, в некоторых кодифицированных или тематических законах регулирование отношений требует наиболее полной регламентации, учета различных аспектов взаимодействия участников регулируемых отношений. Такие особенности могут быть отражены в актах тех органов, которые на практике более всего приближены к реализации норм различной юридической силы, лучше всего знают специфику отношений, характер поведения субъектов регулируемых общественных отношений. Наиболее удачные положения таких подзаконных нормативных правовых актов могут в последующем воспроизводиться в кодексах, утверждаемых в форме закона, или других тематических законах.

Так, в Порядке определения таможенной стоимости товаров, возимых на территорию Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1992 года N 856*(167) закреплены следующие методы определения стоимости импортируемых товаров:

" а) по оценке сделки с ввозимым товаром (метод 1);

б) по оценке сделки с идентичным товаром (метод 2);

в) по оценке сделки с однородным товаром (метод 3);

г) вычитания стоимости (метод 4);

д) сложения стоимости (метод 5);

е) резервный метод (метод 6)".

Данные методы и порядок их применения был полностью воспроизведен законодателем в Законе Российской Федерации от 21 мая 1993 года N 5003-1 "О таможенном тарифе"*(168) за исключением тех слов, которые содержались в скобках. Нумерация методов и порядок их применения таким же как и в правительственном постановлении, но был оформлен отдельным законодательным предписанием.

Таким образом, следует говорить не только об установлении связей закона с подзаконным нормативным правовым актом, но и о принципиальной возможности и даже необходимости в определенных случаях формировании связей обратного типа - от подзаконного нормативного правового акта к закону. Это нисколько не противоречит принципу законности и в лучшую сторону может