Cтатьи, выдержки из статей для написания диплома, курсовой работы, реферата по предмету Юриспруденция: ИСКИ И СУДЕБНЫЕ РЕШЕНИЯ - И.А. Войтко Оспаривание нормативных и ненормативных правовых актов -"Электив"

И.А. Войтко Оспаривание нормативных и ненормативных правовых актов

Реализация принципа разделения властей обусловила возложение на судебную систему задач по контролю за содержанием всех правовых актов, издаваемых как органами законодательной и исполнительной власти всех уровней, так и органами местного самоуправления. Суд перестал быть лишь органом, разрешающим индивидуально-правовые споры, - его компетенция теперь простирается в определенной мере и на правотворчество, поскольку судебные акты, содержащие оценку законности нормативных актов, влекут юридические последствия не только для сторон судебного дела, приводя к отмене или изменению действующих правовых норм, изменению сферы их действия.

Вместе с тем признавать такие судебные акты источниками права с учетом общепризнанных критериев этого понятия представляется неверным, даже соглашаясь в определенной мере с тем, что они воздействуют на юридическую силу нормативных актов и поэтому не являются исключительно актами применения права (правоприменительными актами) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бахрах Д.Н., Бурков А.Л. Акты правосудия как источники административного права // Журнал российского права. 2004. N 2. С. 14. Следует отметить, что границы воздействия КС РФ и судов общей юрисдикции и арбитражных судов на юридическую силу различны: как отмечал КС РФ в одном из постановлений, его решения, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа и, следовательно, такое же, как и нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов (Постановление КС РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации").

В ч. 2 ст. 46 Конституции РФ установлено, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. В соответствии со ст. 12, 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также и нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В ст. 1 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" определено, что каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов (органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих) нарушены его права и свободы.

Таким образом, одним из способов защиты нарушенных прав является обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативного либо ненормативного правового акта органа власти или должностного лица.

В соответствии со ст. 245 ГПК РФ суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений, по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов; по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда. Главы 23 и 24 АПК РФ содержат нормы о порядке рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов, дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.

Стоит подчеркнуть, что общим признаком, объединяющим все эти дела, является "наличие публичного спора о праве, особенность которого - юридическое неравенство спорящих сторон, находящихся между собой в отношениях власти и подчинения" <1>.

--------------------------------

<1> Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. В.Ф. Яковлева, М.К. Юкова. М., 2003 (см. комментарий к главе 22 АПК РФ).

Согласно нормам ГПК РФ и АПК РФ заявление об оспаривании всякого правового акта (нормативного и ненормативного) должно соответствовать требованиям, предъявляемым к форме и содержанию искового заявления, т.е. должно содержать: наименование суда, в который подается заявление, наименования и адреса лиц, участвующих в деле и т.д.; наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый правовой акт; наименование и дату принятия акта; указание на то, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются соответствующим актом или его частью.

Таким образом, заявителю при подготовке и суду при рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов предстоит разрешить ряд вопросов. К таковым относятся, в частности, вопросы о возможности и порядке оспаривания правового акта, о подведомственности и подсудности этих дел, о сроках и основаниях оспаривания, о действии правовых актов, а следовательно, и о круге субъектов судебного разбирательства.

Правовые акты, как уже упоминалось выше, традиционно подразделяют на нормативные и ненормативные (индивидуальные). Для получения исчерпывающих ответов на обозначенные выше вопросы необходимо прежде всего уяснить, каковы критерии разграничения правовых актов на эти группы, выявив их основные классифицирующие признаки.

Важность разграничения правовых актов на нормативные и ненормативные является очевидной в следующем случае.

ОАО обратилось в арбитражный суд с иском о признании недействительными приказов и заданий территориального управления Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ <1>.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 28 сентября 2006 г. N А33-6203/06-Ф02-5026/06-С1.

Решением суда производство по делу было прекращено в части требований о признании недействительными заданий на проведение проверки (по мотиву неподведомственности дела арбитражному суду).

Антимонопольное управление с решением не согласилось, подало апелляционную жалобу, в которой просило судебное решение отменить, в иске отказать, поскольку оспоренные истцом приказы и задания не нарушают права и охраняемые законом интересы акционерного общества.

Арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее. Оспариваемые истцом приказы и задания антимонопольного органа представляют собой организационные документы мероприятий по контролю и не являются ненормативными правовыми актами, поскольку не содержат юридически властного волеизъявления, не направлены на возникновение, изменение или прекращение определенных правовых последствий для истца. Эти акты являются распорядительными документами для работников антимонопольного органа, связанными с выполнением их трудовых обязанностей. Правовые последствия для истца, как указал суд, могут возникнуть только в зависимости от результатов проверки, проведенной комиссией, назначенной оспоренными приказами антимонопольного органа, и на основании другого акта, в частности решения (предписания) антимонопольного органа. В связи с изложенным суд апелляционной инстанции отменил решение суда и прекратил производство по делу в связи с неподведомственностью данного дела арбитражному суду.

К сожалению, в законодательстве отсутствуют дефиниции понятий "нормативный правовой акт" и "ненормативный правовой акт", и, как следствие, и в законодательстве, и в доктрине отсутствуют четкие критерии их разграничения. Это обстоятельство порождает массу проблем как для суда, так и для заинтересованных лиц при оспаривании того или иного правового акта.

Так, в Постановлении от 9 сентября 1997 г. Президиум ВАС РФ указал следующее: "Как следует из материалов дела, предметом спора является решение органа местного самоуправления о запрете торговли непродовольственными товарами с рук и лотков на... рынке... в связи с открытием Центрального городского рынка. Отменяя решение и постановление апелляционной инстанции и прекращая производство по делу, суд кассационной инстанции исходил из того, что оспариваемые акты закону не противоречат, носят нормативный характер, поэтому спор не подведомствен арбитражному суду. Между тем кассационной инстанцией не учтено, что оспариваемые акты касаются организации торговли непродовольственными товарами на конкретном рынке и, следовательно, данные акты не являются нормативными" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 9 сентября 1997 г. N 316/97.

Конституция РФ закрепляет следующие виды нормативных правовых актов: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, акты палат Федерального Собрания, нормативные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом согласно Постановлению Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 (в редакции от 11 февраля 1999 г. N 154, от 30 сентября 2002 г. N 715) "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде: 1) постановлений, 2) приказов, 3) распоряжений, 4) правил, 5) инструкций, 6) положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.

Ненормативные правовые акты принимаются:

1) государственными органами (Советом Федерации РФ, Государственной Думой РФ, Президентом РФ, Правительством РФ, министерствами, ведомствами, иными органами государственного и хозяйственного управления и контроля (налоговыми, таможенными, антимонопольными органами, Банком России, органами валютного и экспортного контроля), представительными органами власти субъектов и т.д.;

2) органами местного самоуправления;

3) должностными лицами <1>.

--------------------------------

<1> Под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях. Должностные лица могут занимать государственные должности, не входя в структуру того или иного государственного органа (органа местного самоуправления), а также выступать от имени соответствующего органа власти, исполнять полномочия государственных органов (Президент РФ, депутаты Государственной Думы, Генеральный прокурор РФ, Председатель Банка России и т.д.).

Перечень названных органов является, конечно, примерным, поскольку определить все органы, правомочные принимать ненормативные акты, в особенности на уровне субъектов Российской Федерации, не представляется возможным.

Что касается формы ненормативного правового акта, то в настоящее время она в законодательстве не определена. Различные формы таких актов используются в практике тех или иных органов. Встречаются такие акты, как: 1) решения, 2) постановления, 3) требования, 4) резолюции, 5) распоряжения, 6) указы, 7) приказы, 8) предписания, и др. Например, в сфере налоговых правоотношений ранее это могло быть предостережение налоговой полиции <1>, ответ налоговой инспекции <2>, требование налогового органа об уплате налога <3>, отказ в предоставлении льготы, предусмотренной налоговым законодательством <4>, и уведомление о переводе на уплату единого налога на вмененный доход <5>. По утверждению М.В. Карасевой, индивидуальным налогово-правовым актом является налоговое уведомление, направляемое налоговым органом налогоплательщику, требование об уплате налога и т.д. <6>.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Московского округа от 27 марта 2000 г. по делу N КА-А40/1045-00.

<2> Постановления ФАС Северо-Западного округа от 20 марта 2002 г. по делу N А05-11375/01-605/19; ФАС Центрального округа от 5 сентября 2002 г. по делу N А14-2323-02/81/25.

<3> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 24 сентября 2001 г. по делу N А56-13357/01.

<4> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 14 декабря 2000 г. по делу N А56-12130/00.

<5> Постановление ФАС Уральского округа от 16 июля 2002 г. по делу N Ф09-1459/02-АК.

<6> См.: Карасева М.В. Индивидуальные налогово-правовые акты // Налоговое право России: Учеб. для вузов / Отв. ред. Ю.А. Крохина. М., 2004. С. 154 - 155.