Книги, главы из книг для написания диплома, курсовой работы, реферата по предмету Юриспруденция: Комментарий к Федеральному закону"О муниципальной службе в Российской Федерации"

Предисловие

Реформа государственной службы, начавшаяся принятием от 27 мая 2003 г. Федерального закона "О системе государственной службы в Российской Федерации" N 58-ФЗ, продолжилась реформированием службы муниципальной. Государственной Думой Российской Федерации 7 февраля 2007 г. принят, а Президентом Российской Федерации 2 марта 2007 г. подписан Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации", вступивший в силу 1 июня 2007 г.

По справедливому мнению А.Ф. Ноздрачева, "повышение эффективности работы органов исполнительной власти и теснейшим образом взаимодействующих с ними, хотя и не входящих в их систему, органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование государственной гражданской и муниципальной службы. Принятие Закона N 58-ФЗ дает непосредственный импульс процессу совершенствования законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации"*(1). Действительно, государственная гражданская и муниципальная службы тесно взаимосвязаны. Как отмечает В.А. Козбаненко, "оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало общего и особенного"*(2). В силу этого государственная гражданская служба и муниципальная служба имеют значительное количество общих черт, хотя и обладают определенной спецификой.

Здесь необходимо отметить, что в последние годы в российской юридической науке все шире разворачивается дискуссия о том, какая отрасль права регулирует трудовую деятельность государственных служащих. Представители трудового права настаивают, что это - предмет трудового законодательства. В литературе же по административному праву указывается, что внутриаппаратные отношения (система органов исполнительной власти, организация службы, компетенция органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных и муниципальных органах) являются частью предмета административного права*(3).

Данная ситуация обусловлена двойным отраслевым статусом государственного служащего: с одной стороны, государственный служащий выступает в качестве наемного работника, выполняющего на платной основе определенную трудовую функцию, с другой - занимая государственную должность, он осуществляет функции государства и потому действует как агент публичной власти, в силу которой его решения носят для всех властный и обязательный характер. В.М. Манохин в связи с этим утверждает, что трудовое законодательство регулирует те отношения, которые обеспечивают государственному служащему выполнение его должностных полномочий (содержание этих полномочий устанавливается нормами административного права)*(4). Таким образом, "статус государственного служащего как работника определяется нормами трудового права, а его статус как агента публичной власти обусловливается государственным и административным правом"*(5).

Многие ученые в связи с этим указывают на объективную необходимость формирования на стыке трудового и административного права новой отрасли или подотрасли, нормы которой, не относясь в полной мере ни к трудовому, ни к административному законодательству, были бы направлены на регулирование государственно-служебной деятельности. В качестве наименования данной отрасли предлагаются термины "публичное трудовое право"*(6), "служебное трудовое право"*(7) и, наиболее часто, "служебное право"*(8).

Принятие Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. явилось несомненным шагом в сторону формирования служебного права. В отличие от действовавшего ранее Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации", в новом законе сделана попытка урегулировать не только специфические вопросы прохождения государственной службы, но и вообще всю трудовую деятельность государственного служащего. Вполне логично поэтому, что данный законодательный акт нередко называют ""трудовым кодексом" для государственных гражданских служащих Российской Федерации"*(9). Объясняется это тем, что в его содержание впервые были включены многие нормы, которые ранее закреплялись исключительно трудовым законодательством. Причем в большинстве случаев законодатель использует прямую рецепцию положений Трудового кодекса РФ, меняя при этом лишь терминологию. Действительно, проанализировав, к примеру, главы 5, 6, 8 и др. закона, нетрудно заметить, что во многих случаях они практически дословно воспроизводят нормы Трудового кодекса Российской Федерации - с той лишь разницей, что вместо терминов "трудовой договор", "трудовые отношения", "работодатель", "рабочее время" и т.п. используются соответственно "служебный контракт", "служебные отношения", "представитель нанимателя", "служебное время".

И хотя идея замены трудоправовых норм на государственно-служебные не была реализована до конца, так как положения трудового законодательства сохраняют субсидиарное применение к отношениям, возникающим на государственной гражданской службе*(10), в настоящее время, по нашему мнению, уже можно говорить о начале практической реализации концепции служебного права.

Сама по себе идея формирования "служебного права" в качестве цельной системы норм, регулирующих государственно-служебные отношения, представляется достаточно обоснованной. Чем же обусловлена необходимость обособления подобной отрасли права? Очевидно, спецификой государственной службы как особого вида профессиональной деятельности и прежде всего ее публичным характером. Однако и муниципальная служба также имеет публичный характер. Как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права*(11).

Можно отметить, что Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в ст. 7 прямо указывает на то, что взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:

1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.