Методички для написания диплома, курсовой работы, реферата по предмету Юриспруденция: Сборник методических материалов по курсу «Правовое регулирование финансового контроля». – М.: ИМПЭ им. А.С. Грибоедова, 2005. – 19 с. - МЕТОДИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ К ИЗУЧЕНИЮ КУРСА -"Электив"

МЕТОДИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ К ИЗУЧЕНИЮ КУРСА

Общие положения

В условиях реформирования нашего общества возрастает значение осуществляемой государством и муниципальными образованиями финансовой деятельности, представляющей собой процесс собирания, распределения и перераспределения, а также организацию использования фондов денежных средств для достижения стоящих перед ними задач. Достижение стоящих целей и задач возможно только при условии проведения на всех стадиях финансовой деятельности финансового контроля за соблюдением закона всеми субъектами финансовых отношений.

Финансовый контроль как неотъемлемая составная часть финансовой деятельности носит объективный характер, что обусловлено контрольной функцией финансов, реализуемой в обществе. В условиях повышения роли государства в процессе формирования и развития рынка, его социальной ориентации неизбежно усиление финансового контроля за законностью управления государственной собственностью и ее использованием, своевременной и в полном объеме уплатой налогов, формированием и исполнением бюджета для создания в целом условий устойчивого функционирования экономики, ее финансово-кредитной сферы.

Изучение курса направлено на анализ правовых основ, содержания финансового контроля, рассмотрение полномочий органов, осуществляющих его, а также на приобретение навыков применения на практике нормативно-правовых актов, регламентирующих проведение финансового контроля в сфере финансовой деятельности.

Общая часть

Тема 1. Общая характеристика финансового контроля

как функции финансов

Ознакомление с темой следует начать с рассмотрения сущности финансов, их возросшей роли в условиях формирования рынка и рыночных отношений на современном этапе. Финансы представляют собой экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и муниципальных образований.

Сущность финансов проявляется в их функциях, к которым относятся: распределительная, регулирующая (стимулирующая, дестимулирующая), стабилизационная, контрольная. Особое внимание следует обратить на контрольную функцию финансов, которая проявляется в контроле за распределением валового внутреннего продукта и национального дохода по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению. В условиях перехода к рыночным отношениям финансовый контроль направлен на обеспечение динамичного развития общественного и частного производства, ускорение научно-технического прогресса и т.п. Он охватывает производственную и непроизводственную сферы, нацелен на повышение экономического стимулирования, рациональное и бережливое расходование материальных, трудовых, финансовых ресурсов, природных богатств, сокращение непроизводственных расходов и потерь, пресечение бесхозяйственности, расточительства.

Роль финансового контроля проявляется в результатах практического использования распределительной и контрольной функций финансов, которые неразрывны и должны быть реализованы в интересах повышения эффективности использования финансовых ресурсов. Адекватное отражение взаимосвязи данных функций в праве, в создании соответствующих контрольных органов, в регулировании их деятельности создает необходимую правовую базу эффективного использования финансовых ресурсов. В рыночных условиях финансовый контроль должен быть направлен на ускорение экономического и социального развития, проверку своевременности выполнения обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами, взаимных платежей между хозяйствующими субъектами. Контрольная функция финансов проявляется также через многогранную деятельность финансовых органов.

Использование финансов невозможно без осуществления специфического вида деятельности – финансовой деятельности, представляющей собой процесс собирания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, обеспечивающих практическое выполнение функций и задач, стоящих перед государством и муниципальными образованиями. Достижение названных задач невозможно без осуществления уполномоченными органами и субъектами соответствующего финансового контроля на всех стадиях и этапах финансовой деятельности. В дальнейшем студентам следует охарактеризовать задачи, решаемые в процессе осуществления финансовой деятельности публичной властью, и показать значение финансового контроля для их достижения.

Тема 2. Система и принципы финансового контроля

Эта тема посвящена анализу принципов организации и деятельности органов государственного финансового контроля.

В различных нормативно-правовых актах о контрольных органах называются следующие основные принципы их деятельности: законность, системность, объективность, независимость, гласность.

Студенты должны уяснить различия иерархического и коллегиального принципов построения организационной структуры управления контрольных органов.

Принцип системности подразумевает, что в течение определенного периода времени, в данном случае финансового года, органы финансового контроля должны охватить контрольными мероприятиями все основные группы объектов контроля. Реализация такого подхода позволяет иметь более или менее обобщенное, объективное и целостное представление о состоянии работы с финансовыми ресурсами по всем направлениям в их взаимосвязях.

Законность – один из ключевых принципов деятельности контрольных органов. Поскольку они контролируют, в том числе законность использования общественных финансов и имущества, сами они в этом плане должны быть безупречны.

Законность контрольно-счетных органов обеспечивается тем, что в своей деятельности они должны руководствоваться только законом, не должны давать политических оценок действиям органов государственной власти, обязаны содействовать законодательному признанию и закреплению экономически разумных и обоснованных действий, приобретающих систематический и устойчивый характер. При этом, законом должна быть предусмотрена защита контрольно-счетных органов и их высших должностных лиц от внешнего воздействия в политических, популистских, групповых или корыстных целях.

Объективность является определяющим условием эффективной контрольной работы. Без объективности теряется смысл контроля как функции управления, как основной формы обратной связи и базы для принятия управленческих решений. Именно для обеспечения объективного отражения реалий финансово-экономической деятельности контрольным органам необходима организационная и функциональная независимость и гласность, чтобы избежать внешнего воздействия. Объективная оценка возможна только на основе законности действий субъектов и объектов контроля, законность – основной критерий объективности. Объективность заключений тем больше повышается, чем выше уровень обобщения получаемой информации, что обеспечивается системностью контрольной работы.

Одним из основных принципов деятельности контрольно-счетных органов является гласность, что коренным образом отличает их от контрольных органов исполнительной власти, работающих в условиях административной подчиненности. При этом необходимо обеспечение государственной, коммерческой, банковской и иной защищаемой законом тайны, соблюдение требований защиты информации.

Тема 3. История развития финансового контроля в России

Сущность, содержание, функции финансового контроля определяются общественно-экономическим строем, конкретными задачами, стоящими перед обществом и государством на определенном этапе его развития.

Финансовый контроль в России прошел в своем развитии несколько этапов: эпоха феодализма, капитализма, советский период и современный этап.

Зачаточные формы контроля появились в период образования централизованного государства. С развитием русского государственного строя менялись формы контроля и осуществлявшие его учреждения.

Важнейшим периодом становления финансового контроля в России считается XVII век, особенно его вторая половина – эпоха формирования абсолютизма. Единого финансового приказа с общегосударственными полномочиями в то время не существовало и финансовый контроль осуществлялся приказом Большого прихода, приказом Новой четверти, приказом Большой казны. Постепенно финансовый контроль начинает превращаться в особую отрасль государственного управления, осуществляемую специальным учреждением – Счетным приказом.

Студентам следует обратить внимание на кардинальные преобразования в сфере финансового контроля, связанные с петровскими реформами, появлением Сената, в составе которого три коллегии осуществляли управление финансами, включая Ревизион-коллегию.

Новым этапом в организации управления финансами и финансового контроля стало создание Министерства финансов в 1802 г., а затем – Главного управления ревизии государственных счетов и Государственного контроля. Рассмотрению полномочий последнего следует уделить самое пристальное внимание.

На рубеже XIX–XX веков Россия вступила в новую историческую стадию развития, что отразилось на организации финансовой деятельности и проведении финансового контроля. Студенты должны проанализировать правовое положение и полномочия Государственного казначейства, Государственного контроля на этом этапе, а также направления финансового контроля, применяемые методы и формы его осуществления. Рассмотреть роль Государственной Думы в процессе осуществления финансового контроля.

В советский период придавалось большое значение финансовому контролю, который в своем развитии прошел несколько этапов. Особую значимость имеет изучение практики деятельности уполномоченных контрольных органов в нашей стране в период с 60-х до 90-х годов XX века, поскольку их реформирование в последнее десятилетие прошлого века стало основой создания системы финансового контроля, адекватной рыночным условиям.

Тема 4. Финансовый контроль как функция управления

Финансовая деятельность представляет собой составную часть механизма управления и регулирования социально-экономических процессов, является сложным многоплановым явлением. С одной стороны, она выступает как деятельность по управлению в сфере финансов, с другой – сама является объектом управленческого воздействия. Соответственно и финансовый контроль, осуществляемый на всех стадиях (этапах) финансовой деятельности, может быть охарактеризован с двух сторон. Как функция социального управления контроль объективно необходим. Он направляет процесс управления по установленным идеальным моделям, корректируя поведение подконтрольного объекта.

Сущность финансового контроля состоит в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку выполнения его предписания управляемым объектом. Основной целью данной функции является предупреждение и пресечение отклонений деятельности субъекта управления от заданной управленческой программы. При обнаружении таких отклонений целью является приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех социальных регуляторов. В контроле как функции социального управления четко проявляются его информационная и коррекционная сущность, и он является универсальным средством получения информации по каналу обратной связи.

Студентам следует обратить внимание на то, что достижение стоящих в этой сфере целей и задач невозможно без выработки соответствующей финансовой политики, реализация которой, в свою очередь, невозможна без постоянного и жесткого финансового контроля. Следует особо остановиться на анализе роли государства в выработке и реализации финансовой политики в условиях рыночных отношений.

Важность и значимость финансовой политики, проведения финансового контроля как важнейшего условия ее реализации подчеркивается тем, что государство облекает названные процессы в правовую форму. Таким образом, контрольно-надзорную деятельность, с одной стороны, следует рассматривать как специфическую правовую форму управленческой деятельности органов государства, а с другой – как организационно-юридическое средство обеспечения законности в управленческой деятельности.

Тема 5. Финансовый контроль как подотрасль финансового права

Финансовый контроль осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности и направлен на проверку соблюдения финансового законодательства и целесообразности деятельности всех государственных и муниципальных органов власти по реализации общесоциальных функций и задач. В рыночных условиях происходит не упрощение, а усложнение финансовой деятельности, и как следствие, – усложнение и финансового контроля, который объективно присущ всем типам экономики, включая рыночную. В учебной литературе даются различные определения современного финансового контроля, которые в целом можно свести к следующему. Под финансовым контролем понимается деятельность уполномоченных государством и муниципальными образованиями органов и организаций в установленных формах за соблюдением законодательства в процессе собирания, распределения, перераспределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан. Важность осуществляемой деятельность обусловила ее строгую правовую регламентацию.

Студентам следует обратить внимание на то, что в настоящее время отсутствует единый нормативно-правовой акт, регулирующий все аспекты финансового контроля. Нормы, регламентирующие виды, формы, методы финансового контроля, систему органов, их полномочия, содержатся в различных законодательных и подзаконных нормативно-правовых актах, рассмотрению которых следует уделить особе внимание.

В настоящее время в науке финансового права не существует единого мнения о месте норм, регламентирующих проведение финансового контроля, в системе финансового права. Некоторые ученые полагают, что эти нормы образуют институт общей части финансового права. В то же время, в последнее время получает распространение точка зрения о том, что финансовый контроль – это подотрасль финансового права, состоящая из общей части и части особенной. Нормы данной подотрасли располагаются соответственно как в общей, так и в особенной частях системы финансового права.

Более глубокому пониманию финансового контроля способствует рассмотрение его классификаций по видам, формам и методам осуществления. Следует обратить внимание на такие его виды, как государственный, ведомственный, внутрихозяйственный, муниципальный, независимый (аудит), а также на предварительный, текущий, последующий. Особое значение имеет рассмотрение видов финансового контроля по содержанию: бюджетный, налоговый, банковский, страховой, валютный.

После урегулирования нормами финансового права контрольных отношений они приобретают форму контрольных правоотношений. Их исследование как разновидности финансовых правоотношений позволит облегчить задачу по поиску оптимальных рекомендаций обновления законодательства о контроле с учетом современных требований. В связи с этим представляется необходимым рассмотреть структуру контрольного правоотношения, охарактеризовав его субъектов, объекты и содержание – права и обязанности уполномоченных сторон.

Тема 6. Объекты финансового контроля

Студентам предлагается рассмотреть классификацию объектов бюджетно-финансового контроля с использованием различных критериев.

Функциональная классификация объектов контроля предусматривает разделение объектов контроля по источнику финансовых средств. Рассматривается бюджет как объект контроля, особенности контроля за доходной и расходной частями бюджета, роль и место контроля в бюджетном процессе. Анализируются особенности контроля за средствами государственных внебюджетных фондов, финансовая эффективность распоряжения и управления государственной (муниципальной) собственностью. Выделяется специфика контроля за использованием кредитных ресурсов и заемных средств, правового регулирования контроля за обращением государственных финансовых ресурсов в коммерческих банках и иных кредитно-финансовых организациях.

Организационно-структурная классификация объектов контроля рассматривает органы государственной власти как объект финансового контроля, особенности контроля за финансовой деятельностью органов местного самоуправления. Особый объект контроля – унитарные предприятия и хозяйственные товарищества и общества с долей государственной собственности. Анализируется компетенция органов государственного финансового контроля в отношении негосударственных хозяйственных обществ и товариществ и их объединений. Особые сложности в законодательном регулировании имеются в правовом обеспечении государственного финансового контроля в банковской сфере. Рассматриваются пределы распространения полномочий контрольных органов на общественные объединения, негосударственные фонды и иные негосударственные некоммерческие организации.

Студенты должны понимать также различия объектов контроля в соответствии с характером контрольных мероприятий, ориентироваться в критериях проверок.

Тема 7. Формы и методы финансового контроля

Под формой финансового контроля понимается внешнее выражение конкретных контрольных действий, совершаемых субъектами контроля, т.е. способ конкретного выражения и организации контрольных действий, направленных на выполнение функций финансово-хозяйственного контроля. К формам относятся: ревизия, тематическая проверка, обследование, счетная проверка отчетности и др. В зависимости от времени проведения финансового контроля его формами являются предварительный, текущий и последующий, на характеристике каждого из которых следует остановиться подробнее. В зависимости от субъектов контроля его формами являются внутренний и внешний контроль.

Ревизия является основной формой финансового контроля. Студентам следует внимательно изучить рекомендованные нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок назначения, проведения ревизии, ее виды, оформление ее результатов, а также виды и полномочия органов, которые вправе ее проводить.

К методам финансового контроля относятся конкретные способы (приемы), применяемые при осуществлении контрольных функций: формальная и арифметическая проверка документов, встречная проверка, способ обратного счета, оценка законности и обоснованности хозяйственных операций, балансовый метод, сравнение, различные методические (технические) приемы экономического анализа.

Особенная часть

Тема 8. Виды финансового контроля

Финансовый контроль пронизывает собой все сферы финансовой деятельности. Это позволяет провести его основную классификацию и деление в зависимости от сферы на такие виды, как бюджетный, налоговый, банковский, страховой и валютный.

Основным направлением финансового контроля является контроль за соблюдением бюджетного законодательства.

Проведение финансового контроля в бюджетной сфере имеет своей целью соблюдение законности на всех стадиях бюджетного процесса для эффективного выполнения государством и муниципальными образованиями своих функций и задач. Названной цели соответствуют определенные задачи, стоящие перед бюджетным финансовым контролем: контроль за соблюдением законности при составлении, утверждении проекта бюджета, государственных внебюджетных фондов, при исполнении бюджета и государственных внебюджетных фондов; при составлении и утверждении отчета об исполнении бюджета и государственных внебюджетных фондов.

Объектом бюджетного контроля являются общественные отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса.

Формами бюджетного контроля являются предварительный, текущий и последующий контроль. На основе анализа бюджетного законодательства студентам следует охарактеризовать эти формы бюджетного контроля.

Необходимо подробно остановиться на характеристике полномочий по осуществлению бюджетного контроля представительных (Федеральное Собрание, представительные органы субъектов РФ, муниципальных образований) органов власти, Президента РФ, исполнительных органов власти (Правительство РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора). Особое внимание должно быть уделено рассмотрению статуса и полномочий Счетной палаты, контрольно-счетных органов субъектов РФ, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, а также Федерального казначейства. На основании Бюджетного кодекса РФ, Положении о Федеральном казначействе рассмотреть и проанализировать меры, применяемые им при нарушении бюджетного законодательства.

Другим видом финансового контроля является налоговый контроль, правовая основа которого установлена главой 14 НК РФ и иными законодательными актами. Основываясь на законодательстве налоговый контроль можно определить как деятельность, осуществляемую уполномоченными органами и их должностными лицами в формах, установленных законодательством о налогах и сборах, с целью соблюдения названного законодательства и правильности исчисления, полноты и своевременности внесения налогов и сборов в бюджет и внебюджетные фонды налогоплательщиками, плательщиками сборов, налоговыми агентами и иными обязанными лицами.

В главе 14 НК РФ определены формы налогового контроля, важнейшими из которых являются налоговые проверки. Особое внимание следует уделить вопросам регламентации назначения и проведения различных видов налоговых проверок: камеральных и выездных.

Тщательного рассмотрения требует вопрос о правах и обязанностях налогоплательщиков, налоговых агентов и налоговых органов, для чего необходимо изучить не только соответствующие главы НК РФ, но и Положение о Федеральной налоговой службе.

Новеллой НК РФ явились нормы о правовом режиме налоговой тайны (ст. 102 НК РФ).

Внимательного изучения требует глава 16 НК РФ о составах налоговых правонарушениях и порядке привлечения к ответственности налоговыми органами за нарушения законодательства о налогах и сборах.

Важнейшим направлением финансового контроля является банковский надзор. Следует обратить внимание на соотношение таких понятий, как «контроль» и «надзор». Банк России является основным органом банковского регулирования и надзора. В его структуре создан соответствующий Комитет банковского надзора. При изучении банковского законодательства следует обратить особое внимание на полномочия Центрального банка РФ как органа банковского надзора, в первую очередь, меры воздействия, содержащиеся в ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке (Банке России) Российской Федерации», и правовой режим банковской тайны.

Самостоятельным видом финансового контроля является страховой надзор. Он осуществляется Федеральной службой страхового надзора, правовому статусу и полномочиям которой следует уделить специальное внимание. Целью этого вида контроля является надзор за деятельностью субъектов страхового дела по соблюдению страхового законодательства, предупреждение и пресечение нарушений страхового законодательства, обеспечение защиты прав и законных интересов страхователей, иных заинтересованных лиц и государства, эффективное развитие страхового дела. Всесторонней характеристике страхового надзора будет способствовать изучение соответствующей правовой основы, принципов его организации, направлений, форм.

Важнейшее направление финансового контроля – сфера осуществления валютных операций. Понятие, цели и принципы валютного контроля содержатся в Федеральном законе от 10 декабря 2003 г. «О валютном регулировании и валютном контроле». Особо следует уделить внимание анализу полномочий субъектов валютного контроля в рамках проводимой административной реформы исполнительных органов власти, которые подразделяются на органы и агенты. Валютный контроль помимо Правительства РФ осуществляет Банк России, к органам относятся также Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.

Особая роль в осуществлении валютного контроля отводится Федеральной службе по финансовому мониторингу.

Перечисленные виды финансового контроля относятся к общегосударственному виду финансового контроля. В то же время, в министерствах и ведомствах осуществляется ведомственный финансовый контроль, регламентируемый соответствующими подзаконными актами отраслевых министерств, в которых определяются цели, задачи, субъекты контроля, его виды, формы и методы.

В последние годы с развитием местного самоуправления начинает формироваться муниципальный контроль, правовой основой которого являются законодательные акты о местном самоуправлении.

Студентам следует обратить внимание на то, что эффективному проведению финансового контроля способствует согласованность, взаимодействие различных контрольных органов между собой, а также с правоохранительными органами. Для этого необходимо проанализировать задачи, направления и формы такого взаимодействия.

Тема 9. Правовые основы аудита

Формирование независимого финансового контроля в нашей стране связано с принятием Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г., которым утверждались Временные правила аудиторской деятельности. В настоящее время правовую основу аудита образует Федеральный закон от 7 августа 2001 г. «Об аудиторской деятельности», в соответствии с которым аудит – предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей. Целью аудита является выражение мнения о достоверности финансовой отчетности аудируемых лиц и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству РФ. Формами аудита являются аудиторские проверки. Порядок назначения и проведения проверок определяется видом аудита, который бывает инициативным или обязательным. Все виды последнего четко определены Федеральным законом.

Проверка завершается составлением аудиторского заключения, форме и содержанию которого должно быть уделено внимание.

В Федеральном законе определяется правовой режим аудиторской тайны.

Следует иметь в виду, что уполномоченные государственные органы в случаях, предусмотренных законодательством, используют результаты аудиторских проверок, в то же время сами аудиторы также контролируются органами, которые им выдают лицензии на проведение аудита.

Тема 10. Финансовый контроль в зарубежных странах

Сегодня все страны признают, и это закреплено в международных актах, что финансовый контроль является одним из важнейших направлений деятельности государства.

Нормативно-правовую основу деятельности по осуществлению финансового контроля составляют: 1) Конституции; 2) регламенты палат парламента; 3) законодательные акты; 4) подзаконные акты.

Финансовый контроль в зависимости от органов проявляется в следующих основных формах: парламентский, административный, судебный, банковский, наднациональный.

Парламентский контроль осуществляется в четырех основных формах: 1) рассмотрение проекта бюджета и отчета о его исполнении; 2) деятельность парламентских комитетов; 3) контроль посредством депутатских запросов; 4) контроль со стороны специальных уполномоченных, избираемых парламентом или назначаемых по его представлению. Студентам следует подробно охарактеризовать эти формы парламентского финансового контроля.

Административный финансовый контроль осуществляется правительством, главой государства и специализированными органами (напр., Министерством финансов, Казначейством).

Помимо законодательной и исполнительной власти в зарубежных странах финансовый контроль могут осуществлять и органы судебной власти. Так, в странах континентальной системы права в рамках системы административных судов существуют специализированные финансовые суды (Франция, Германия).

Банковский контроль традиционно возлагается на главный банк страны – центральный банк. Учитывая, что Центральный банк находится на верхнем уровне банковской системы, современное законодательство наделяет его широкими полномочиями в контрольной сфере. Формам банковского контроля, взаимодействия Центрального банка с Правительством, иными органами исполнительной власти должно быть уделено самое пристальное внимание.

С развитием интеграционных процессов в мире появилась еще одна разновидность финансового контроля – наднациональный финансовый контроль, который осуществляется, в частности, в Европейском Союзе. В настоящее время в объединенной Европе функции финансового контроля возложены на Европейскую Счетную палату, Европейский Парламент и Европейский Центральный банк.